美国实行三级政府体制。除了联邦政府与州政府以外，还有数量众多的地方政府。据1992年统计，美国共有政府85006个。政府个体的大量存在，使政府权力出现不可避免的隔离与交叉。由此导致的弊病是政府管理的失效。这样，以解决这种弊病为主要内容的政府整合就成为现代国家发展的必然历程。在市政问题上，政府整合主要指的是联邦、州、市政府纵向层面上的权力划分。它开始时间早，影响力强，成为美国城市发展的一个重要动力。
    一、“完全隔离”：州的完全创造物
    早在殖民时代，美国就存在城市。市政的管理形式大体分为两种：一种是弗吉尼亚模式，市政机构在相当大的程度上受英国影响，城市自主性微弱；另一种是新英格兰模式，实行自治体制。城市虽然必须拥有国王授予的特许状并受其约束，但也享有一些地方自主权。后者成为以后“地方自治”的蓝本。
    美国建国后，城市地位发生了根本变化，被纳入整个政治体制的运行之中。宪法虽然没有明确阐述地方政府的权力，但却把建立和监督地方政府的权力以“保留权力”的形式授于州政府。同时规定，联邦政府不能直接干涉州内纯地方性事务。实践中，从1787年到19世纪六、七十年代的近一百年里，城市作为州的创造物而存在，几乎脱离了联邦政府的权力轨道，比尔德称之为“联邦政府与市的事务完全不发生关系的时期”（注：查尔斯·比尔德：《美国政府与政治》（下），商务印书馆，1987年，第831、833页。）。这样，围绕美国市政形成两个权力主体：州政府与市政府。政府整合实际上就是州政府与市政府的权力关系的调整。
    围绕市政的两个权力主体的地位是不平等的。州政府绝对置于市政府之上，市政府在“州内单一制”下行使其权力，空间很小。这突出表现在两方面：其一，在市政府的建立上。美国市政府的创立是基于州议会所颁布的特许状，除非为宪法所禁止，州议会对特许状可以随时修改或取消。市政府的存在依赖州的立法。更重要的是，这一时期市特许状多为特别特许状，即州议会以特别法的形式制定并授予各个城市以不同的市宪章。在这种“一对一”的特许状中，州政府详细规定了该市的权限及市政府的组织机构。这种建立方式的后果必然是州议会过多卷入和干预城市事务。其二，在市政府的职能分布和力量分配上。这一时期它的职能以政治职能为主，社会职能为辅。所谓政治职能即作为一级国家机关的职能，主要是指作为州政府的代理和工具而拥有的维护政治统治秩序、维持社会治安的职能；所谓社会职能又叫“法人团体的职能”，即作为法人团体执行的各种营业职能，如举办市政工程，提供公共服务、经营公用事业等。政治职能居于主导地位的具体表现就是市政府紧跟于州政府之后，按州旨意办事。市政府绝大部分的力量集中于完成州下达的任务，为其效力。造成这种状况的原因有二：一方面是工业革命前，美国城市尚属形成阶段，规模小，人口少，经济力量薄弱，中产阶级尚未完全形成，市民的要求小和欲望低，故而社会职能不明显。这可从市政建设的支出看出。1810年纽约人口已有10万，市政府开支仅10万美元（注：Charles N.Glab,A History of Urban America,New York,1983,P180。）；另一方面与当时国内政治、经济发展态势相关。19世纪60年代以前，美国一直存在两种经济体制、两种政治意识的斗争。州权主义与国家主义，黑奴制度与自由雇佣制度斗争尖锐，州作为斗争的前沿地，成为双方争夺的重点。因此敌对两派特别强调对州所属地方政府的控制。在州政府政治统治的欲望强烈时，市政府作为州的创造物的属性便彻底表现出来。主客观双方面作用使这一时期市政府的权力范围狭小。正如鲁弗斯·迈尔斯所说，美国市政府“听命于州”是因为它坐在州政府那儿（注：理查德·D·宾厄姆等：《美国地方政府的管理》，北京出版社，1997年，第4页。）。
    市政府经常受州议会制定的各种条例的控制。1835-1878年新泽西宪章修改了91次；1867-1870年仅3年时间纽约州议会给纽约市制定的法律就超过英国议会1835-1885年50年间为所有城市制定法律的总和（注：Zane L.Miller,The Urbanization of Modern America,Harcount Tovanorich,Inc,1994年，P55.）。而且，州议会在城市设立各种委员会监督市政工作，仅费城一市就设有30个州立部门（注：Zane L.Miller,The Urbanization of Modern America,Harcount Tovanorich,Inc,1994年，P55.）。在财政上，市政府由于发行公债导致债台高筑而不得不求助于州政府。罗得艾兰、新泽西市、纽约市都曾向州政府大举借债。财政关系是政府间关系的核心，它决定了政府间的权力关系，市政府对州政府财政上的依赖关系，加重了它作为州附属物的地位。
    决定这一时期市政府权力地位的另一宪法依据是1868年确立的“狄龙原则”。它的基本思想是，地方政府只能行使由州明确授予它们的那些权力、由这些明示权力所显然隐含的权力、以及为业经宣告的地方政府的宗旨和目标所绝对必要的权力。当时地方政府的任何一项具体权力置疑时，法院都要使疑难的解决有利于州。这个判决后来被联邦最高法院认可，通行于所有州。狄龙原则强化了市政府的被创造地位，市政府的权力空间愈加缩小。这种情况大致延续到19世纪末。
    19世纪是美国城市化的时代。然而，在这个世纪的大部分时段里，市却受州的严格控制。这种压制的弊病是显而易见的。州议会经常授予公用事业公司特许权，允许它们违背市民意愿在市里经营，还把公用事业从市政府分出来，卖给私营公司（注：查尔斯·比尔德：《美国政府与政治》（下），商务印书馆，1987年，第831、833页。）。1870年宾夕法尼西州议会成立了一个委员会，授权它建造一所市政大楼和其它建筑。并且可以不征得市政府同意而直接向市民征税。为什么会产生如此现象？我们可以从州议会成员的构成中窥出一斑。在州议会里，成员主要是乡下人和小城镇的居民，他们对城市生活不熟悉，因此强加于市的立法往往只适合农村生活而与城市生活风马牛不相及。
    州政府对市的统治采取的是州政府对市政府的“指示传送”的方式。在“指示传送”中，州下达命令给市政府，而不收取市政府的反馈意见，导致“交流传送”的失去，其结果是州政府与市政府处于“隔绝”状态之中。如前所述，这种“隔绝”状态一方面表现为州政府对市事务越俎代疱，无视市的愿望与要求，另一方面表现为州压制市的自主愿望，强制其遵从州政府的旨意。这样，在市政问题上，州政府与市政府权力出现“隔离”，致使当时市政问题漏洞百出。当时英国一位观察家对此评价：“美国市政管理不善是由于那些狡诈而又无能的官员造成的，地方事务常为州议会里那些不熟悉市政需要的人所压制”（注：杨生茂、刘绪贻：《美国内战与镀金时代》，人民出版社，1990年，第293页。）。
    19世纪后半叶，美国市政府成为“基督教世界中最糟糕的政府”（注：顾学稼等：《美国史纲要》，四川大学出版社，第246页。）。如何协调州权与市权的矛盾，或者说如何打通两者之间的隔离状态，成为当时美国政治面临的一个重要难题。这样，政府整合便从打破隔离迈开了第一步。