二、权力的交叉：地方自治
    “权力隔离”的实质是单方面的市政府屈从于州政府。事实上，市要打破这种权力束缚的欲望时刻存在，然而在19世纪末之前，这种要求无力付诸实施。但是，弊病的存在昭示着变革的来临。
    19世纪末，随着工业化的迅猛发展，城市化进入鼎盛时期，以城市为中心的经济体系也在全国初步形成。城市的大规模兴起带来的一系列的社会问题，引起整个社会的普遍关注。市政府既要应付外部的、来自州的种种刁难和压制，又要对内部的腐败、交通、住房、卫生、饮水等提出解决方案，这些纵横交错的社会矛盾使城市成为“风暴的中心”。市政改革迫在眉睫。
    改革者认为，城市积弊日重主要在于市政府权力空间太小，不能自主地处理事务。因此在其改革纲领中把争取城市自治列到首位。并且指出，城市选举要实行超党派原则，并与州一级选举分别进行，尽量减少市政府的政治色彩。市政府在与州议会的斗争中获得了四种权力：特别立法被禁止；特别立法需经市批准；市有权选择市政府类型和建立地方自治。其中最彻底的是第四种。1875年密苏里州宪法首先宣布授权每个人口在十万以上的市为它自己制定宪章，但必须与州宪法和法律一致，并且服从州宪法和法律。该宪法使地方自治成为现实。接着，加利福尼亚、俄勒冈、华盛顿等州也实行了这种方案。至一战前共有12个州实行地方自治（注：LyleW·Dorsett,The Challenge of the city（1860-1910），D.C.Health and Company,1968,P96.）。
    “地方自治”打破了州与市的“隔离”，州也必须同市进行“交流”；州在市政的权力一部分让给市政府，一部分必须与市政府共同行使，权力出现了“交叉”。这样，市政府权力空间有了很大扩展。俄亥俄州宪法规定“各市有权行使一切地方自治之权，并在各自境内颁布和实施与普遍法律不相悖的地方警察、卫生和其他类似条例”。1870年伊利诺伊州实行“禁止为特定地方政府立法”的制度后，州每年为城市立法数目迅速减少，从3000条降到200条。同年纽约市又拥有了任命公共卫生、警察等地方官员的权力（注：Charles N.Glab,A History of Urban America,New York,1983,P194。）。现在，市政府权力大大加强，范围涉及到饮用水供应、健康和卫生、城市建设、警察、消防、教育和福利、娱乐等所有关系到城市生产和生活的领域。
    “地方自治”实现了州与市政府的权力交叉。但是在这种权力交叉体系中，市政府的权力还受到诸多限制。这一方面是由于许多问题超出市政府能力所限，而必须求助于州政府，另一方面是法规限制。首先，因为授于地方自治权力主要是让渡处理地方事务的权力，然而，特殊问题是仅涉及地方事务还是关系到全州，这之间缺乏一条明确界线，而要由州议会决定；其次，尽管地方自治条款规定地方政府对一般性事务有立法权，但当地方法规同涉及到州利益的州法律发生冲突时，最后要以州法律为准。在这种情况下，市政府权力会变得很有限。还是在这个意义上，伯恩斯认为“地方自治给市政府所增加的实质性权力是微乎其微的”（注：詹姆斯·M·伯恩斯等：《民治政府》，中国社会科学出版社，1996年，第1118、95页。）。
    无可否认，市政府与州政府权力关系从隔离走向交叉，这种政府整合对促进美国城市发展乃至整个美国社会发展起了重要作用。它迈出了第一步，但不会停止。州与市如何划分权力才能更加促进城市发展，将会使政府整合继续推进。
    三、三重交叉：联邦干预下的合作
    20世纪30年代，政府整合出现了新现象，联邦政府开始介入市政。至此，围绕市政问题，出现了权力的三重交叉。造成这种局面的原因有三。第一，单纯的地方性问题不复存在。“许多问题在1789年，1860年是地方性的，现在却成了全国性的问题--甚至全球性的问题”（注：詹姆斯·M·伯恩斯等：《民治政府》，中国社会科学出版社，1996年，第1118、95页。）。这样“全国性的问题要求联邦解决”（注：Ross,American Nationalism,The Dushkin Dublishing Group,1993,P73.）；第二，许多属于地方性的事务的解决超出了市政府能力所限，甚至州政府也无力对付，联邦政府出面操作是解决问题的唯一办法；第三，由于国家经济的发展，全国运输和通讯网的建立，改变了人们对全国政府的态度。内战前认为地方政府伸手可及而联邦政府遥不可及的想法已一去不复返。20世纪，“全国政府变得如此接近”，市民认为“全国政府可以指望”。甚至城市官员也认为“去找你们的国会议员、总统是经常和必要的。这是联邦政府介入的思想基础”。
    联邦政府大规模干预市政肇始于20世纪30年代经济危机。在此之前的100多年里，联邦政府除了为统一全国邮政系统或设立海关，在非常时期对城市的土地和房屋征税外，从不插手市政。1929年经济危机所带来的深重灾难打破了联邦政府同市政的隔离状态，它开始与各州合作，通过这种方式间接地给各市财政援助。新政就是典型。据统计，当时联邦各部与各市之间的非正式联系有500多项，包括城市分区规划，教育和卫生调查等（注：查尔斯·比尔德：《美国政府与政治》（下），商务印书馆，1987年，第831、833页。）。1937年联邦政府的一份调查清单也表明，联邦政府正在直接或间接地行使几乎一切种类的市政府职能，包括城市公交、娱乐设施、供水设施、教育、电力、医疗等。二战时情况更突出。1941年，提供各种城市服务的联邦局级机关有70个之多（注：查尔斯·比尔德：《美国政府与政治》（下），商务印书馆，1987年，第831、833页。）。毫无疑问，联邦政府介入市政成为美国市政府战胜经济危机和战争破坏的重要因素。
    战后这一势头持续下去。杜鲁门的“公平施政纲领”、约翰逊的“伟大社会”的共同点是继续关注地方福利包括城市人民的福利，他们都把干涉地方事务看成是施政手段。这使联邦的介入达到高潮。1965年的住房和城市发展法，1956年的城市发展法，1956年、1968年和1973年的公路法均以联邦政府为市政的主要管理者。肯尼迪甚至认为“忽视城市就等于忽视国家”（注：Charles N.Glab,A History of Urban America,New York,1983,P311。）。这一切表明，联邦政府成为市政府的合作者。
    在60年代的城市危机中，联邦干涉市政形式发生变化，由原来通过州干涉变为直接干涉，在某种程度上，国会成了市议会，而“总统--表现得很象一位市长--开始为日常细微末节的管理事务操心”。结果，“从警察到社区艺术品展销，没有一项地方政府事务不属于相应的联邦援助计划”（注：詹姆斯·M·伯恩斯等：《民治政府》，中国社会科学出版社，1996年，第1118、95页。）。1958年前，联邦政府有40个主要拨款项目。到1969年则有160个主要项目，500个立法机构项目和1315个不同的联邦援助项目（注：林尚立：《国内政府间关系》，浙江人民出版社，1998年，第156页。）。70年代以来联邦对市政的政策则是“促进城市和郊区自助”。尼克松的“新经济政策”和80年代里根的“新新经济政策”其目的都是甩掉联邦财政重荷，让地方政府和州政府分摊本地的财政负担。但是，实践证明，它的作用有限，市政府对联邦政府仍有很大的依赖。仅以财政关系为例，1978年巴福罗市69%的收入来自联邦（注：Charles N.Glab,A History of Urban America,New York,1983,P316。）。
    应该指出，20世纪中后期联邦政府伸出手来干预市政府的行为同19世纪以前州政府的干涉存在本质差异。前者是有意识的扶持行为，其主要目标是援助市政渡过难关。后者却是处于模糊状态的行为，具有不平等性；前者以双方合作的方式进行，联邦政府基本尊重市政府的意见，是权力的“交叉”，后者则是双方相互隔离，只有“指示的传送”，而没有“交流的传送”，是“权力隔离”。显然，这些区别使得市政府在两个时期的权力范围存在巨大差异。
    总之，在过去的二百多年里，美国市政权力经过了一个发展过程，从中我们可以看出以下几点：第一，市政的权力主体与美国整个社会经济的发展和城市本身的发展息息相关。在城市发展的早期阶段和国家处于内部政治斗争时，市政府权力范围较小；在国家机器正常运转时，市政府权力呈扩大趋势。第二，在美国城市发展中，市政府、州政府和联邦政府之间存在过权力的隔离与对峙。这种状况阻碍了城市的发展和整个社会的前进。在长期的政府整合后，美国人选择了三级政府权力交叉这种形式。事实证明，它推动了城市发展。第三，权力隔离是现代政治发展一大瘤疾。在市政问题上，既要看清早期州政府无视市政府的权力隔离的危害，又要防止只重视市政府而无视其它权力主体的做法。应使政府整合始终处在三级政府的权力交叉体系中，实现最大限度的有效治理。