三、欧洲一体化中的欧洲移民政策的新动向
    针对在欧洲联盟成员国生活和工作的外国移民，各成员国自1999年起，在政治家和社 会大众两个层面，对移民问题进行了广泛地讨论，并形成了两种截然不同的对立的两派 ，下面以德国为主进行说明。
    第一派认为，由于德国政府缺乏有力的措施，也没有制定相应的严格的移民政策，因 而，使得大量的移民充斥于德国社会的各个层面，造成了社会就业、社会稳定和社会福 利政策的诸多问题。因而，极力主张排斥外来移民，以保证国民的政治利益和经济利益 。持这一派观点的人认为，在德国已经有300万人失业的情况下，大量移民的存在，无 疑使紧张的劳动力市场供求关系更加紧张，它损害了德国人的切身利益。在德国的一次 民意调查中，有1/2的被调查者认为，德国的移民太多了。法国和瑞典的调查结果也大 致如此。同时由于大量的移民的文化素质不高，在刚刚到达德国的时候，往往由于语言 、专业、社会的适应性等原因，在就业上遇到较大的障碍，因而为了生计等其他原因， 作案率较高，影响了社会的稳定和民众的社会安全感。在被外国人看来移民政策成功的 瑞典，在2000年夏天所进行的一场公民心态民意测验中，有2/3的被调查者对移民的作 案率上升有恐惧感。德国的调查结果也大体相似。另外，大量移民的存在，迫使德国政 府的福利政策的包袱越发沉重。20世纪70年代以后，西欧的工业化国家先后进入了福利 国家的行列，德国也不例外。与70年代中期的迁移情况相比较，西欧国家的政府在开放 的背景下，对于这种国家间的迁移浪潮的影响却在减少。这就导致了在西欧的范围内的 迁移和移民现象大量增加。这时，不仅在德国，而且整个西欧国家，面对国际的移民浪 潮，发展出了一种危及自身安全的感觉。[4]（P441-455）人们处处能感觉到福利国家因 为移民和迁移现象的大量存在而产生的强烈危机，从一般的市民，到敏锐的新闻记者， 从大学教授，到政治家，人们深刻地感觉到：“船已经满了”。福利国家的人们再也不 能负担起更多的移民。在这种背景下，在德国，反对外来移民的新种族主义、新纳粹主 义力量在增强，并不断发生袭击外国移民的事件。Tonmas Lundin认为，“在被称为移 民政策成功典范的瑞典，排外和极右翼主义也在迅速蔓延，焚烧难民营，欺负外国人， 散布种族主义，新纳粹动用暴力的顽固核心向所有‘非雅利安人’宣战。评论家们把事 态的发展归咎于一度被人盛赞，而现在却失败的瑞典移民政策，归咎于经济态势。”[2 ]（P52）在西欧，那些主张保障民族利益、反对外来移民的欧洲右翼政党，便在欧洲共同 体的成员国中的社会大众的层面拥有了较大的市场份额。于是，欧洲右翼政党，便在欧 洲各国的大选中，获得了大众较高的支持率。最有代表性的是以保护民族利益、反对外 来移民为竞选口号、而被看作是新种族主义崛起的奥地利自由党，在2000年奥地利的大 选中获得了胜利。随后在荷兰、比利时等国家，要求反对外来移民、保护民族利益的右 翼政党，在大选中也获得了较高的民众支持率。尽管欧洲联盟及其成员国从欧盟的层面 上对奥地利政府实施了共同的制裁，从而迫使自由党主席海德尔辞职，但是，因为移民 的大量增加，导致右翼政党在西欧势力的增长，却是一个不争的事实。
    由于上述因素的影响，持这一派观点的人极力主张政府应当制定更为严厉的移民政策 ，严格限制移民的数量和移民的迁入。尽管德国政府并没有对此表示完全赞同，但是， 在实际的移民工作中，一方面严格了移民的条件，另一方面在某类移民上实行了配额制 度，从而，限制了相当数量的移民的迁入。在德国，20世纪90年代初，每年从中东欧国 家回迁的移民达到40万人，到90年代末，德国政府一方面严格了移民条件，另一方面限 定了指标，规定每年的指标是10万人。于是，这些措施发挥了明显的作用。从过去每月 申请的12000份，下降到目前的6000份，下降了50%。[5]（P54）瑞典政府也采取了同样的 严格措施。仅以难民为例，瑞典政府的难民审核更加严格，依据日内瓦难民公约，一个 外国人如果其“生活或自由出于种族、宗教、国籍或某一群体的属性或者政治信仰的原 因”而受到威胁，他则享有不遭驱逐的保障。但是，在2000年，作为移民问题最终仲裁 机构的瑞典国家外国人委员会，拒绝了3/4的政治避难申请。法国也是如此，巴黎社会 学大学的校长Gerard Noiriel教授认为，“在法国，除了极右派以外，有一个超越党派 的‘君子协定’，那就是政府必须在移民政策问题上，忠于‘共和国的理想’”。为此 ，法国政府“通过大幅度压缩移民和申请避难者的数量来控制移民的流入。这也是国家 对非法入境者采取强硬措施的原因”。[6]（P51）
    第二派认为，欧洲联盟成员国的政府，必须依据移民大量存在和必须大量移民这样一 个看起来是矛盾的、但是合乎逻辑和现实需要的情况，制定积极的“一体化”的移民政 策，并从欧洲联盟的层面上制定统一的移民政策规定框架。
    持这一派观点的人认为，不管我们是否愿意，我们必须正视两个基本的社会现实，并 依据这一社会现实，制定一体化的移民政策：
    一是在欧洲联盟各成员国存在数量不等的大量的外来移民，这包括成员国的移民和非 成员国的移民两个部分。尽管各国政府的移民政策不完全一致，但多数政府不能正视移 民问题，没有对改善外国移民的工作和生活条件、消除社会歧视、纠正就业市场的不公 正待遇、实现移民与所在国家与社会的一体化，作出积极的有效的移民政策制定与实施 方面的努力。因此，越来越多移民的存在，对欧盟各成员国和整个欧洲的一体化，造成 了一定的困难，随着欧洲联盟的扩大，要求各成员国政府重视移民问题的呼声，越来越 高。
    二是随着经济全球化和新（网络）经济时代的到来，欧盟各成员国政府与美国相比，在 高技术领域（包括高技术研发和高技术产业化）与美国的差距越来越大，从而导致一方面 欧洲更多的高技术人才流向美国，另一方面使欧洲的经济增长与美国相比，远远落在后 面，欧元与美元比率的持续下跌，便是一个明证。在这种背景下，制定积极有效的技术 移民政策，已成为欧盟各成员国政府促进经济增长和需要解决的迫在眉睫的问题。
    为了解决日益严重的上述移民问题，实现移民与所居住国家的社会融合和一体化，吸 引更多的高技术移民，欧盟各成员国政府相继对移民法以及有关的程序和机构进行了一 系列的改革。以德国为例，自红绿联盟执政的新政府上台以来，在移民问题上采取了下 列行之有效的措施。
    第一，在机构建设方面，设立专门的移民委员会。2000年9月12日，德国内政部长OttoSchily召集的、由前联邦议会议长Rita Suessmuth教授、博士担任主席、前联邦司法 部长兼前社会民主党主席Hans-Jochen Vogel博士任副主席的跨党派的德国移民委员会 正式成立。这个移民委员会由拥有丰富的专业知识和社会经验的21名来自政界、科学界 、经济界和社会团体的知名人士组成。专门的移民机构的设立，为健康的移民政策的研 究和制定，打下了坚实的物质基础。
    第二，德国政府针对移民问题着手制定和实行新的外国人和移民管理政策。德国政府 已经委托移民委员会，要对现行的所有与移民政策有关的问题进行公正的而无禁忌的审 查，这一审查将不受到政府现有政策的限制。德国联邦政府希望移民委员会能从德国经 济发展的角度出发，提出移民是否坦诚和宽容，若在德国是否与申请政治避难权有关联 ，以及有何种关联？移民委员会将研究课题的范围是，德国专业人才移民的需求问题、 人口结构发展的引导、实施移民审批程序的建议、审查德国目前的避难权问题等等。计 划2001年，移民委员会将对制定新的移民规则提出具体建议，可能会修改现存的法律基 础，也可能会提出制定一份独立的移民法的建议。
    第三，德国政府对移民委员会审查和制定新的移民法律，提出了原则上的要求。面对 欧洲联盟即将东扩，德国政府要求移民委员会在制定和审查移民法规时，要充分考虑到 这一具体的社会现实。如果欧洲联盟向东欧和中欧的扩展计划得以实施，那么，依据以 往的经验和目前的社会现实，不可避免的现象是，随着海关、边防站和民族国家领土范 围的消失，原东欧和中欧国家的部分人民，由于某种原因而向西欧国家流动，形成新的 欧洲联盟成员国内的移民潮。因此，德国政府要求移民委员会在提出新的移民政策的建 议时，要充分考虑到，一方面可能形成的中东欧国家的移民潮，另一方面欧洲联盟的移 民政策的社会化问题（尽管目前还没有欧洲联盟层次的统一的移民政策，但是各成员国 已经达成共识，拟在欧洲联盟的层面上形成，并已经现实形成了移民政策的框架规定， 这一移民政策的框架规定，尽管目前尚不具有对各成员国的强制执行意义，但原则上各 成员国的移民政策，不能与之违背。如果某一成员国有违背的事实，则该国必须向其他 成员国和欧洲联盟通报并说明有关情况。[7]（P49-58）