四、建国后的军功授地
    新的联邦政府成立后，于1796年颁布法令，决定在西北领地设立联邦军功保留地，测 量并划分成5英里见方的村镇，以解决大陆军官兵等的军功授地问题。法令规定了军功 授地的申请认领程序，并且申明，任何军功授地获得者在1801年1月1日前未能按规定登 记认领土地者，将永远失去认领资格[16]（pp.490～491）。法令之所以有此时间限制， 无非是想促进土地申领工作的快速进行，但事实上总会有各种意外不能让军功授地券持 有者按时申领。虽然有此种规定，但国会迫于压力，不得不一再延长土地认领时间，正 如前面所言，为了解决大陆军官兵的军功授地问题，先后通过了26项法令[3]（p.242）， 直到1864年方才最终解决。
    联邦政府建立后第一次颁布新的军功授地法令是在1811年12月24日。当时战争阴云密 布，国会为了扩军备战，颁布军功授地法令，以吸引和鼓励公民参军入伍。根据这一法 令，授权总统划出600万英亩适于耕种的土地以供军功授地之用。法令规定，普通士兵 可获得160英亩的土地[17]（Vol.2,p.669），并且在领取地契后的三年里可以免税，这是 相当优惠的条件。但出售后，该土地则要缴税。值得注意的是，该法令未给予联邦军队 军官任何军功授地，也未给予年龄在18岁以下和45岁以上的士兵军功授地。法令还规定 ，有资格申领土地者在5年内不申请即失去资格。正是这种纯技术性的规定在以后引起 了许多麻烦。1816年首次对该法令作了修正[17]（Vol.3,p.332），以后又通过了十多条 法令以解决限期问题[3]（pp.248～249）。
    综观1812年战争期间颁布的军功授地法令，可以发现决策者完全缺乏对军功授地意图 和作用的正确理解。首先，军功授地只限于普通士兵，而军官不得享受。理由是军官待 遇比士兵好得多，不应再得到这种奖赏。可实际上，有些普通士兵因功勋卓著，在战争 结束时被提升为军官，这样，这些在整个战争期间享受士兵待遇的人却享受不到军功授 地。此外，确实有些士兵年龄小于18岁，也有一些大于45岁，而这样一些爱国士兵却得 不到军功授地。事有凑巧，阿比盖尔·奥芙琳的丈夫参军时已超过45岁，他得不到军功 授地；她的最小的儿子参军服役，但他不到18岁，也得不到军功授地；她的另外两个在 战争中牺牲的儿子，一个被提升为中尉，一个被提升为少尉。这么爱国的一个家庭，却 得不到一英亩的军功授地。奥芙琳直接向国会请愿，国会作出决议，对该条款作了修正 ，授予她和她丈夫480英亩土地，并按每个牺牲的儿子的半薪发给她5年薪水。同时授予 她的小儿子160英亩的土地[3]（pp.252～253）。美国国会就土地问题作出5000多个法案 ，其中此类法案占了相当大的比重。此类法案一般通称“私人法案”（Private Act）， 通常由当事人所在选区的国会议员代为提出。我们由此可窥测美国民主政治之一斑。这 些实际上还只是枝节问题，对于多数退伍军人来说，关键问题是对军功授地地点的限制 。军功地申请者要在国家特别划定的军功保留地内按抽签方式认领自己的土地，士兵们 毫无选择的余地，他们得到的土地常常是劣等土地，而且交通不便。这种远离稠密定居 区的土地的经济价值是很低的，它对普通士兵几乎没有什么吸引力。设立专门的军功保 留地原本为在边疆建立抵御印第安人的屏障，这从理论上是讲得通的，而在实际中却是 行不通的。在蛮荒边疆生活之艰苦是可以想象的。参加1812年反英战争的士兵并不都是 农民，起码有20%以上的人不是农民[18]（p.248），即使是农民也不都愿意到边疆去拓荒 。虽然美国西部的拓荒进展很快，但实际上每年去西部边疆拓荒的人只占极少数。根据 马里兰州乔治王子县人口外迁数字来看，每年迁出的人口平均不超过5%[19]（p.581）， 而真正去西部边疆的不超过1%。日后的材料证明，利用军功券得到土地的士兵不到500 分之1。士兵们只不过把军功授地当做一种额外的经济补偿，他们并不想真的去西部拓 荒[4]（pp.127～128）。这一事实可为军功授地法令的成功与否提供一个评判标准。一方 面是大多数士兵不愿到军功保留地上去拓荒，另一方面法令又规定，军功授地券不能转 让，所认领的土地在得到国家颁发的地契之前不得出售、抵押，也不得因该土地持有人 或其继承人在领取该地契之前所欠债务或抵押等而被拍卖[19]（pp.248～249）。法令中 的不可转让条款意在引诱士兵在军功保留地上定居，保护士兵获得并保有自己的土地， 促进军功保留地的开发。可事实与决策者的愿望相反，只有极少数退伍军人愿意这么做 。许多人通过（律师）代理权将自己的军功授地廉价处理掉了，致使大片军功地落入土地 投机者之手。然而，这种远离拓殖中心的土地很少能吸引拓荒者，在1819年经济危机之 后，购买军功地的大多数投机者连土地税也交不起，或者是付不起他们购买土地的利息 ，许多土地因为欠税而被当成扣押品。在随后一代人的时间里，军功地的定居者为土地 的所有权、税赋问题、占地者或临时佃农等权利的纠纷所困扰[2]（p.65）。
    其实，早在1815年，一些有识之士已认识到军功授地的弊病。有些报刊杂志也在撰文 抨击军功地的投机问题。在此背景下，众院军事委员会主席凯夫·约翰逊提出一个议案 ，建议把退伍军人的军功土地按每英亩1.40美元的比例折算成现金分4年发给他们。而 由政府直接将他们的军功授地予以出售，所得地款（当时国家土地的最低价格为每英亩2 美元）足以抵销该议案所需的经费。他认为这将杜绝军功土地上的所有投机活动，并使 退伍军人得到较多的实惠。这个应该说比较可行的议案仅以几票之差没有通过[7]（pp.7 1～72）。当时的大多数共和党人信奉节俭和小政府的政治哲学，认为政府不应对具体事 务干预过多。在他们看来，这个议案意味着让政府替退伍军人卖地。
    另一次大规模军功授地发生在美国和墨西哥战争期间。国会为加强军队，吸引人们参 军，又重新诉诸于传统的军功授地制度。过去军功授地立法经验使立法者们聪明起来。 1847年2月的军功授地法案同以往的军功授地法案有质的不同。法案规定，服役12个月 或以上的军士、乐师和士兵可以得到160英亩的土地（发给土地证，可以自由选择土地认 领地点）；服役少于12个月者可得40英亩土地。法案引进了折换原则，不要土地者可以 换取100美元年息6厘的财政部国库券（160英亩），或25美元（40英亩）。军功保留地的做 法不再实行[17]（Vol.9,p.125）。更为灵活的是，土地证可以转让。但就志愿兵来说， 只把土地证发给那些确实奔赴到战场上的人。鉴于以前的教训，国会再也不对土地的认 领划定任何期限。第二年又通过法案，为那些后来可能提升为军官的军士和士兵提供军 功授地[17]（Vol.9,p.233）。墨西哥战争的军功授地达13213640英亩之巨，超出1812年 战争近两倍。随着土地免费思想的发展与深入，军功授地也越来越慷慨。
    1847年以前的军功授地法令都是针对某一特定的战争的，而自此之后的军功授地法令 ，成为函盖数次战争的全面性军功授地法令。1850年的军功授地法令就是这样一类法令 ，它具有广泛的应用性。它向所有为美国服过役的军官和士兵提供军功授地，不管他们 是正规军，还是志愿军、边疆骑警（Rangers）、或是1812年战争中的民兵，或是1790年 以来参加任何对印第安人战争的人，也要向上述牺牲或已故军人的遗孀或未成年子女提 供军功授地。在部队实际服役满9个月者可得160英亩土地，实际服役4个月者可得40英 亩。过去已领取军功授地者不再授予，战争中的逃兵不得享受军功授地。法令规定，这 次授予的军功授地不能转让[17]（Vol.9,pp.520～521）。依据这一法令，一下子又处理 掉1300多万英亩国家的土地[4]（p.132）。
    这次军功授地的特点是非常的慷慨。在此之前的军功授地，其原则是尽量限制得到军 功授地的人数。自此之后，则是让尽量多的人得到军功授地。这同当时大的历史背景有 关。美国侵略墨西哥战争结束后，从墨西哥一共夺占了3亿6千多万英亩土地，使美国的 国土面积一下子增加了近四分之一。面对如此辽阔的土地，决策者的首要目标是如何快 速地使其得到开发，以巩固侵略成果。1850年的法令规定军功授地券不能转让，其目的 则在于迫使退伍军人尽可能多的去认领自己的土地。不过这一规定实际上并不利于土地 的快速开发，因为决策者知道，大多数退伍军人并不愿意去边疆认领土地或建立家园， 因此，在1852年即通过法令，一切军功授地券皆可转让[17]（Vol.10,p.3）。军功授地已 不再是单纯的对军人服役的奖赏，而更主要地是成为处理国家土地的一种手段。法令似 乎已不再关心某人是否真正为国家服了军役，而是通过这个借口把土地分发出去。1855 年的军功授地法令慷慨得几乎难以令人相信。该法令规定，自1790年以来，无论在任何 战争中，凡服役满14天者皆可获得160英亩的国家土地。以前所领取军功授地不足160英 里者可一律补足[17]（Vol.10,p.701）。如按以前法令已领取40英亩者，可以再领取120 英亩。一个独立战争中的少尉已经领取了150英亩的军功授地，现在他可以再领取10英 亩。第二年对该法令又进一步予以修正。根据1855年的法令，军功授地申请者需要有档 案材料能证明其确实服役者方可申领土地，而修正后的法令规定，在无档案材料的情况 下，申请者只要有口头证词（parol）即可[17]（Vol.11,p.8）。另外，该法令对服役14天 的规定又进一步打了折扣。从士兵招募地到军队驻地每走20英里按一天计算；士兵退役 ，从军队驻地再回到原来的招募地，每走20英里也按一天计算[17]（Vol.11,p.9）。这就 意味着，没有参加过任何战斗，甚至没有到过部队的人，只要在路上来回走280英里， 就有资格领取160英亩军功土地。
    根据1855年军功授地法令，一下子处理掉3400多万英亩的国家土地[4]（p.132），等于 以前历年军功授地的总和。自1848年到1855年的8年间，总共拨出了6000多万英亩的军 功授地，如此巨额的土地严重冲击着土地市场。军功授地券一时间成为主要的投机对象 。1857年，纽约交易市场上军功授地券最低卖到每英亩60美分，还不到国家土地最低售 价（每英亩1.25美元）的一半，最高每英亩从未超过80美分[4]（pp.127～128）。军功土地 券投机者不仅要同廉价的政府土地竞争，而且还面临着廉价的铁路赠地的竞争。更为糟 糕的是，1862年免费《宅地农场法》通过后，他们还要同国家免费土地进行竞争。军功 授地券投机者此时日子之艰难是可想而知的。