20世纪30年代西班牙内战期间，为了解决地中海屡屡发生不明国籍的潜艇袭击各国商 船的问题，英、法、苏等9个地中海和黑海沿岸国家于1937年9月在日内瓦附近小城尼翁 召开会议，决定在地中海建立以英、法为主的国际海军巡逻体系。对于二战爆发前欧洲 国际关系中这个重要事件，国外学术界的看法相当分歧。两种典型看法是：一、强调西 方国家的反侵略立场，认为尼翁会议是民主国家采取武力手段对抗意大利潜艇攻击的一 次尝试（注：这一看法参见[7]（p.841）；又见温斯顿·丘吉尔：《第二次世界大战回忆 录》第一卷（上）第二分册，北京：商务印书馆，1974年版，第364页。）；二、认为尼翁 会议是“不干涉”的另一种形式，是对意大利的绥靖（注：这一看法参见吉尔·爱德华 兹：《英国与1936-1939年的西班牙内战》（Jill Edwards,The British Government an d The Spanish Civil War 1936-1939,London,1979）第124页；P.M.H.贝尔：《第二次 世界大战在欧洲的起源》（P.M.H.Bell,The Origins of The Second World War in Eur ope,London,1986）第217页。）。国内学者对尼翁会议仅限于一般性论述，对其来龙去脉 不甚清楚（注：关于国内具有代表性的观点，参见蒋相泽、余伟主编：《现代国际关系 史》，北京：高等教育出版社，1992年版，第262页；方连庆主编：《现代国际关系史 》，北京：北京大学出版社，1990年版，第285页。）。本文将利用第一手档案资料、有 关当事人的回忆录、日记等史料，并吸取前人的研究成果，特别是80年代以来的新成果 ，通过对尼翁会议期间英国对意大利政策的分析，来说明英国在会议期间对法西斯意大 利实行了以缓和英意关系为主要特征的绥靖外交。
    一
    西班牙内战于1936年7月爆发，到1937年7月进入僵持状态，双方都在重整军队和增加 给养。尽管有1936年9月的不干涉协定（注：西班牙内战爆发后，由英、法共同发起，意 大利、苏联、德国等27个国家共同签订了“对西班牙停止一切武器输出”的一系列个别 宣言、照会和法令，这一系列宣言、照会和法令被称为“不干涉协定”。通过这一协定 ，英、法剥夺了西班牙共和国政府购买武器的合法权利；与此同时，英、法对意、德以 武器援助西班牙叛军佛朗哥一方漠然视之。英、法对西班牙内战所采取的“不干涉”政 策的实质是对意大利武装干涉西班牙内战行动的不干涉，是对意大利的绥靖。），意大 利和德国仍然公开对西班牙叛军进行援助，苏联则对共和国政府一方进行援助。1937年 8月2日，佛朗哥向罗马发出紧急电报，内称苏联将向西班牙政府运送600辆重坦克，100 00辆轻坦克和大量机关枪，请求意大利海军拦截这些挟带大量战争物资并驶往共和国港 口的苏联船只[1]（p.103）。8月3日，佛朗哥进一步请求意大利海军封锁西西里以南驶往 共和国港口的海上交通，追踪并击沉驶往共和国港口的船只。8月5日，墨索里尼在与佛 朗哥的私人代表尼古拉斯的会谈中，同意了佛朗哥提出的封锁要求。随后，匿名的意大 利潜艇和飞机便开始从海上和空中对驶向共和国港口的船只加以打击。英国、法国、苏 联、西班牙和其他中立国家的船只屡遭劫难。
    意大利在地中海发动的潜艇战侵犯了英国的利益，使英国船只在地中海航行的安全受 到严重威胁。因此，英国不得不对意大利的行动作出反应，并采取一定措施来保护自己 船只的安全。但是这些措施是以“不干涉”政策为原则，以不得罪意大利为前提的。
    8月17日，英国外交部举行大臣会议，与会军政要人一致同意：由皇家海军保护英国船 只，并向报界发出声明：“英王陛下政府感到严重不安的是：近来在地中海对海上船舶 进行袭击的次数不断增加，目前发生的这类事件的区域不断扩大”；“英王陛下政府已 通过海军部发出指示：如有潜艇不加警告便袭击任何英国商船，英国军舰有权对该潜艇 进行还击”。实际上，这一声明只是对意大利的警告。为了避免正面冲突，声明中只字 未提潜艇的国籍[2]（pp.180～183）。随后，外交大臣安东尼·艾登又于8月20日和26日 两次对意大利发出警告，但都无济于事，意大利仍继续进行潜艇攻击。
    在英国考虑采取措施制止意大利潜艇攻击的同时，法国政府也在讨论对策，并于8月26 日和30日两次向英国建议召开一次由地中海国家参加，有可能的话也包括黑海国家在内 的特殊会议，来解决地中海潜艇攻击问题[2]（pp.190～192）。
    8月底和9月初发生了两件大事，促使英国国内反意情绪高涨。8月27日，墨索里尼为叛 军攻占西班牙城市桑坦德而公开向佛朗哥和意大利在西班牙的军队表示祝贺：“我特别 感到高兴的是，在这十天激战中，意大利古罗马军团的部队对桑坦德辉煌胜利作出了英 勇的贡献……这种十分亲密的战友关系是使我们在西班牙和地中海共享的文明免受一切 威胁的最后胜利的保证。”[3]（p.137）意大利外长齐亚诺也对这一事件大加渲染：“桑 坦德的胜利不是尾声的开始--结尾还有很长一段路要走--但它是对赤色分子的一次 沉重的打击。”[4]（p.5）这种公开“嘲弄不干涉原则”的行为引起英国人强烈的不满[5 ]（p.12）。9月1日，意大利潜艇“伊里德号”对英国驱逐舰“哈沃克号”进行攻击，尽 管并未得手，却使英国国内反应强烈。齐亚诺在9月2日的日记中写到：“海军非常活跃 --三次发射鱼雷，一次得手。但国际舆论却激动起来了。尤其是在英国，这是由于驱 逐舰‘哈沃克号’遭到攻击的结果，幸而未被击中。这艘潜艇是‘伊里德号’，一场争 执已经开始了。”[4]（p.7）英国报界反映了这种不断增长的公众舆论，如《泰晤士报》 9月2日的新闻报道中提到，普遍的情绪是：“没有什么能够为‘非限制’进攻进行辩护 。”《曼彻斯特卫报》9月2日的社论指出：“毫无疑问，这些海盗行为起源于意大利… …意大利必须明白它不能愚弄任何国际协定和公开违背所有正义和法律的原则。”[5]（ p.13）