在国内舆论的压力下，英国政府于9月2日召开大臣会议，决定原则上接受法国建议， 即英王陛下政府可能召集由地中海和黑海相关国家参加的会议，以应对地中海现存的危 险形势；并决定在9月8日内阁会议上继续讨论这一问题。针对意大利潜艇对英国船只的 攻击，这次会议决定：1.加强英国在西地中海的驱逐舰的力量。2.向意大利政府提出抗 议，但是不能对其潜艇攻击加以谴责[2]（pp.217～218）。
    此后，英法开始筹备国际会议。英国主张参加国应严格限制在地中海范围之内，并强 调必须邀请意大利，但不包括西班牙内战的任何一方；法国则希望苏联和西班牙共和国 政府参加，意大利应被排除在外；双方争执不下。最后，在法国外长伊冯·德尔博斯威 胁辞职的情况下，艾登勉强同意邀请苏联，但仍坚持意大利必须得到邀请，双方终于达 成妥协：苏联和黑海国家、意大利和德国将被邀请，但不邀请西班牙内战任何一方的代 表[2]（pp.232～233）。英国之所以坚持邀请意大利，是要避免冲突，因为不邀请就意味 着意大利应对潜艇袭击事件负责[5]（p.13）。
    9月5日，英国和法国政府邀请意大利、德国、南斯拉夫、阿尔巴尼亚、希腊、土耳其 、埃及、苏联、保加利亚、罗马尼亚10国参加9月10日在日内瓦附近尼翁小镇（此地距日 内瓦大约15英里）召开的会议，“以中止地中海的不安全状态，并且保证有关海上航行 的国际法得到严格实施”[6]（p.345）。英、法之所以把会议地点定于尼翁而不是日内瓦 ，也是为了避免激怒意大利，因为他们担心意大利会将日内瓦与其因入侵埃塞俄比亚而 遭到国联制裁一事联系起来。
    9月6日意大利收到邀请书后，本来就不打算接受邀请，而苏联于当天下午向意大利政 府发出的一份谴责意大利击沉其两艘船只的照会恰恰给意大利提供了拒绝的借口。苏联 在照会中指出，意大利的行动与人道主义和国际法原则相违背，意大利应为这些事实上 的侵略承担责任，并提出以下要求：1.完全中止这些侵略行为；2.对苏联政府所遭受的 损失进行赔款；3.对从事以上侵略行为的人员进行惩罚[2]（p.238）。齐亚诺在9月6日的 日记中明确写道：“布尔什维克走错了一步棋，使我们有了拒绝的理由。”[4]（p.10） 意大利政府针对苏联照会发表声明，否认侵略事实，拒绝承担责任，并且声称苏联发出 照会是试图破坏这次会议，使得他们不可能再与苏联坐在同一张桌子旁举行会谈；所以 意大利政府对邀请的回答只能是“保持缄默”[2]（pp.237～238）。
    艾登得知意大利可能拒绝参加会议后，极力劝说意大利改变主意。9月7日，艾登指示 英国驻意大利代办莫里斯·英格拉姆，要他敦促意大利政府参加会议。他在电报中说： “通过它（按指意大利政府）不顾苏联照会而打算在这次会议上进行合作这一事实本身， 就能够说明意大利政府正在使用最好的办法来抵制苏联的行动。”[2]（pp.240～241）同 一天，艾登会见意大利驻英代办克罗拉，在会谈中艾登指出：“我们十分重视尼翁会议 ，不仅因为我们必须对付海盗行为，而且对于英意双方来说，我想不出有什么比这次会 议的成功更能作为我们会谈的序幕。假如苏联政府试图通过照会来破坏这次会议是事实 的话，那么对意大利政府来说，我也想不出有什么比参加这次会议更能打破苏联的企图 的了。”克罗拉表示，他完全理解艾登提出的建议，他也准备向政府汇报这次会谈的内 容，但是他担心，如果意大利参加，这次会议就有可能成为意大利和苏联之间激烈争论 的场所。艾登回答道：“英国政府的意图是，这次会议应着眼于未来而不是过去，我们 希望快刀斩乱麻，而且我们的日程安排中不包括意识形态争论的内容。”[2]（pp.246～ 247）9月8日，英格拉姆会见齐亚诺，向他表达了英国希望意大利参加会议的愿望，并指 出：“如果意大利拒绝参加，就会使人产生意大利同情海盗行为的印象。因而我向阁下 的政府强烈呼吁，不要使自己落入苏联的陷阱之中。”[2]（pp.249～250）
    尽管英国政府做出种种努力试图说服意大利参加会议，但是直到9月9日，意大利政府 仍未做出令英国满意的答复，并且表示：“在苏联照会制造的事件获得满意解决之前， 意大利必须推迟做出任何肯定的答复。”[2]（p.265）德国对意大利表示支持，并在9月9 日的答复中提出：“意、德两国政府建议将这一问题提交不干涉委员会讨论解决。”[2 ]（p.265）意、德两国的答复实际上意味着拒绝出席尼翁会议。
    二
    鉴于意、德两国拒绝参加会议的态度，英国政府在继续争取意大利和德国参加会议的 同时，也在考虑在两国不出席的情况下如何与其他国家一起制止潜艇攻击。
    9月6日，英国海军部和外交部共同拟定了在意、德不参加会议的情况下制止潜艇攻击 的计划，其核心是组织有关国家进行海军巡逻，将地中海划分为两个区域，英国和法国 将在地中海西部海域发挥主要作用，而邀请苏联和地中海东部国家监视爱琴海[7]（p.83 1）。9月7日，艾登在《关于地中海的形势》备忘录中正式提议，建立一种暂不包括意、 德在内的海军巡逻体系，同时提出，英国应在会上努力就以下几点与其他国家取得一致 ：（1）鉴于潜艇在地中海针对各国船只所从事的海盗行径，为了保护所有船只，有关各 国应命令其海军力量采取以下第（2）、（3）款所指示的行动；（2）任何潜艇若以与1936年1 1月6日伦敦条约规定的潜艇攻击规则相违背的方式进攻商船时，均将遭到反击并在可能 情况下将其摧毁；（3）本规定适用于在最近曾有商船被袭击或击沉位置附近的任何潜艇 ；（4）上述规定有效期为一个月，届时将对位置进行复查。备忘录仍然没有放弃寻求意 大利的合作，它在最后指出：即使意、德不参加这次会议，也要邀请两国尽早参与到海 军巡逻体系中来[2]（pp.243～245）。