人们一般认为，美国文官“高级行政职位”（Senior Executive Service，简称SES）， 作为当时文官制度改革的一项重要内容，出现在卡特总统任内的文官制度改革中。实际 上，卡特总统建立的“高级行政职位”（SES），是在艾森豪威尔总统时期建议建立的“ 高级文官职位”（Senior Civil Service，简称SCS）与尼克松总统时期提出设立的“联 邦行政职位”（Federal Executive Service简称FES）的基础上形成的。本文试图完成的 工作是，从艾森豪威尔、尼克松和卡特三位总统对美国高级文官制度改革的论述与分析 中，逐步勾勒出美国文官“高级行政职位”从设想到建立的过程。
    一、艾森豪威尔：“高级文官职位”
    1953年1月，共和党人德怀特·艾森豪威尔就任美国第34届总统，结束了民主党人独占 美国联邦政府20年的历史。然而，尽管此时共和党人已经控制了国会的多数议席，艾森 豪威尔仍然“急于铲除杜鲁门民主党人在政府中的影响”[1]（P140-160）。因为1952年 杜鲁门卸任以前，曾把一大批民主党人的非职业文官纳入职业文官行列。结果，到艾森 豪威尔时期，联邦政府中95%的职位是在功绩制管理下，而留给新政府直接可用的职位 仅有10000左右[2]（P101-121）。更为严重的是，到1953年，只有不到7%的联邦文官以前 曾在共和党总统任内供过职[3]（P444）。正如艾森豪威尔对他的一位助手所说的那样： “几乎没有例外，这些职业文官得到他们的高级职位，恰恰是在民主党人统治的20年中 ，通过献身他们的社会改革主义与官僚政治的实践得以实现的。”[4]（P42-43）上述情 况不仅“使1953年的联邦总统的行政交接对职业文官产生了重要的影响”[2]（P101-121 ），同时也使艾森豪威尔在就职后很快把改组联邦行政机构特别是改革高级文官制度提 上议程。
    1953年3月31日，艾森豪威尔发布第10440号行政命令，宣布建立一种新的、不受文官 制度保护的职务类别，即“政策决策类”或“机要类”（Schedule C）[5]（P91）。然而， 艾森豪威尔的行动不仅引起了相当大的争论，而且也受到了政府内外各界人士的猛烈抨 击。这一职位类别没有存在多久，即被废除。
    1953年7月，艾森豪威尔又倡议成立由两党组成的负责联邦人事管理特别是文官事务的 机构--第二胡佛委员会。1955年，经过两年多的调查与研究，由第二胡佛委员会授权 的一个特别工作组提出关于人事与文官问题的报告，即特别工作组报告。该报告是美国 自文官制度建立以来第一份集中讨论与处理政治官员和职业文官问题以及他们之间的关 系的报告。报告认为：“传统上，美国文官制度过于强调职位，而不是强调人。由于职 位分类、职级、职等与工资划分的限制，使文官调动起来非常困难。”[6]（P39）报告也 对美国传统的文官制度进行了抨击：“在联邦人事制度中，在任何层次上，特别是在高 级文官职位上，不存在刺激文官流动与承认竞争或提供管理人才的积极因素。”[6]（P3 9）为了改变这种状况，第二胡佛委员会建议：建立“高级文官职位”。高级文官职位“ 应该由一个职业行政集团组成，从高级文官中认真筛选后产生。一般来说，被挑选的候 选人至少要有在联邦政府工作5年以上的经历。作为个人，每一各高级文官职位都应该 有他或她自己的个人身份、等级与工资属性。只有这样，才能吸引大批有才华的人进入 文官行列，使文官的流动变成经常性的工作，也才能使政府的行政工作充满活力与生气 。”他们同时认为，“SCS的建立，也有利于总统对行政工作的领导与监督。”[7]（P49 -51）
    第二胡佛委员会关于建立SCS的报告在国会中反应冷漠[8]。尽管有一部分众议员特别 是包括几名第二胡佛委员会的成员极力推崇SCS，但是，多数议员反对建立SCS。因此， 1957年6月27日，胡佛委员会关于建立SCS的议案，最终还是“‘死’在了国会众议院邮 政与文官事务委员会中。”[9]此外，官僚们对建立SCS特别是对艾森豪威尔总统建立SC S的动机持怀疑态度，担心“这恐怕是政党政治通过SCS，重新控制文官的开始。……这 样下去，就会使文官重新政治化”[10]（P192）。1955年3月31日，在文官委员会召开的 各局领导会议上，就建立SCS进行讨论表决。出席会议的总共有19位代表，4人表示赞同 意见，10人表示反对，另外5人没有表态。此外，1955年6月，联邦管理与预算局就建立 SCS又在各局进行了一次调查，结果是39个局作出反应。其中只有8个局表示赞同，22个 局表示反对，另外9个局没有表态[1]（P140-160）。值得注意的是，学术界也对建立SCS 持批评态度。当时美国著名的政治学家和行政管理学家萨摩斯（Herman P.Somers），首 先对SCS提出批评。他认为，“SCS的文官‘品位分类’是与美国传统的平均主义价值观 念相左的。”特别是SCS要求候选人至少要有5年以上联邦政府的工作经历的规定，实际 上，“是限制有才能的文官‘横向’进入或晋升到高级文官队伍行列。”[11]（P15-17） 另一位著名美国政治学家和行政管理学家范·里普也表达了相似的观点。他认为，“在 一个像我们这样既强调自由又强调平等的多元民主政治国家，要不惜一切代价保存以文 官制度为特征的行政机构，以便使它尽可能地接近广大民众。”他又进一步指出，“在 我们国家，官僚政治的代表性的特征与国会的代表性特征一样重要。”[12]（P190-197） 另外，范·里普还特别强调美国文官制度的“机会均等”与“开放”原则。他认为，“ 正是在这一原则之下，才有可能产生富有充分代表性的文官行政机构与有能力的文官队 伍。然而，SCS的建议，特别是从底层录用文官与在内部提升文官的建议，实际上是试 图改变传统上以‘代表性’与‘开放性’为特征的美国文官制度，取而代之的将是‘封 闭性’与‘非代表性’的文官体制。”[3]（P553-554）还有许多人士也对SCS建议持反对 态度。他们认为，一方面，“当时的美国不具备建立SCS的政治条件和政治气候”；另 一方面，“品位分类也将会引起许多麻烦，特别是导致二元人事管理体制”[13]（P31-4 0）。
    在艾森豪威尔任内，他的关于联邦行政机构的改革设想，除了存在时间很短的“政策 决策类”或“机要类”和在他即将离任前以行政命令的形式建立的由两党组成的“职业 行政委员会”（Career Executive Committee）以及在文官制度内实行“职业行政方案” （Career Executive Program）以外，别无成效。至于建立高级文官职位的设想，则随着 艾森豪威尔的卸任而逐渐销声匿迹。