三、卡特：“高级行政职位”
    1977年1月，卡特作为民主党总统候选人在水门丑闻、越南战争失败与美国经济开始走 出繁荣阶段的背景下入主白宫。因此，卡特来到华盛顿时，恰恰是美国人对“政府的不 信任程度达到最高点”，而对“总统的支持率下降到最低点”的时候[2]（P149-159）。 卡特正是为了迎合当时美国人的心理并以自己“没有受过污染”为资本[6]（P93），进而 对华盛顿的“官僚迷宫”发起一场改革运动。亦即恰恰是“水门丑闻”为改革政府行政 机构特别是改革高级文官制度提供了一个新的契机。
    早在1976年竞选总统时期，卡特就许诺：“当选后，我所要提交给国会的第一项法案 ，便是有关彻底改变联邦政府的官僚制度与预算体制的法案。接下来，第二项工作就是 重新组织联邦官僚结构。目前，美国面临的最大需要，就是一个组织结构良好的联邦政 府--那是一个清廉的、有效率的和节俭的政府。”[23]
    当选以后，卡特总统很快便着手对官僚制度进行改革。他授权联邦管理与预算局局长 哈里森·韦尔福特（Harrison Wllford）组成一个调查组，对当时的联邦政府官僚机构进 行全面的调查。1977年4月，该调查组发布一个调查报告。在报告中，他们把联邦政府行政机构描绘成一个机构重叠、人员臃肿与效率低下的政府机构[6]（P94）。1977年5月 ，卡特总统决定实施由文官委员会和联邦管理与预算局领导联合参加的“联邦人事管理 工程”（Federal Personnel Management Project），并任命文官委员会主席阿兰·坎普 贝尔（Alan Campbell）为联邦人事管理工程主席，联邦管理与预算局副局长韦恩·格兰 奎斯特为该工程副主席，同时授权该工程对联邦人事管理的法律、原则、政策、过程以 及组织进行全面与彻底的调查与研究。几个月以后，联邦人事管理工程写出了一份分析 报告。他们认为，美国联邦高级文官制度中存在的问题主要在于：第一，无论国会还是 总统都不能对高级行政官员的人数进行有效的控制；第二，大量被授权的行政官员与当 前的实际需要没有必然的联系，而且不能很快适应计划或方案的变化；第三，大量的雇 佣部门有着各自不同的要求与法律条文，结果导致本质上为承担相同责任而雇佣的雇员 得不到相同标准的报酬；第四，缺乏专门知识的人员经常被安排在管理和监督价值上亿 美元的联邦政府项目和成千上万的雇员岗位上；第五，职业文官如果不辞去原有的职务 ，他们就不能得到承担最高责任的岗位；第六，无论什么时候，如果出现政治领导的变 故，政府许多部门就会出现低效率运转阶段。新的政府项目在这一阶段极少设立，即使 是原有的项目也是以低速度运行；第七，更为重要的是，文官制度中严格的职位制度， 特别是对现存文官等级的保护与非弹性制度，使联邦政府各部门对官员的调动与重新分 派任务相当困难；第八，职业性与非职业性文官通常普遍都认为，一些职业管理者并没 有发挥令人满意的作用。其原因有时是因为他们力不从心，但是在有些情况下是政府对 他们工作的缺少刺激性措施。然而，要调动或撤掉这些职业管理人员仍然是不容易的； 第九，近些年来报酬问题是文官特别是高级文官管理中比较大的问题。通常来说，高级 文官的工资到一定的阶段便处于冻结状态。因此，与私营企业同级官员相比，联邦政府 中的文官的报酬是较低的，而且由于物价的不断上涨，更加影响文官的实际生活水平与 工作积极性；第十，当前建立与补充文官职位的程序既浪费时间又没有效率；第十一， 少数种族和妇女被排除在高级文官行列[24]（P1-2）。
    在阐述了上述美国文官制度中存在的问题以后，联邦人事管理工程又有针对性地提出 下列改革联邦人事管理制度的建议：第一，创立一个全新的挑选、扩大与管理高级联邦 行政人员的人事结构；第二，除去一部分总统特殊例外的需要以外，把所有的行政体制 与机构全部纳入行政职位；第三，新的行政职位将包括目前在行政管理职位上的GS-16 、-17和-18级高级文官和行政级的第五级和第六级的官员；第四，把整个行政人力放在 全联邦政府与每一个局的需要上，并使用零基础需要计算方法，人事预算归国会做出； 第五，被授权的局负责人有权决定特殊行政职位所需人员的资格与条件（这一建议是针 对一般管理资格的要求提出的）；第六，挑选出一部分特殊的职位由职业文官担任，进 行严格的、非政治性与非政党性的控制。但是，容许大多数职位在各局负责人的权限范 围内由职业性文官与非职业性文官共同填补；第七，变现行的职位分类制度为品位分类 制度，改变对高级文官报酬达到最高点后便冻结的传统做法；第八，废除在行政职位范 围内对文官降职和对退伍军人的保护与优待政策；第九，建立一种与报酬和任期挂钩的 责任制度；第十，保护职业文官不受变幻无常、理由不正当或不合法的待遇。除非他们 失职，否则，不能将已经任命的新的非职业文官在120天内调离或降职；第十一，取消 高级文官工资自动升级的传统做法，取而代之的是建立在重视表现突出基础之上的一次 -奖励的报酬制度，而且对高级文官的工资不封顶；第十二，要求从体制上改变对妇女 、少数种族担任联邦政府高级行政职务的限制；第十三，要求每一个即将进入行政职位 的高级文官都要具备一定的管理才能；第十四，鼓励在职的所有行政官员加入行政职位 行列，并保留他们原有的权利、报酬与待遇[25]（P82-200）。
    根据联邦人事管理工程提出的问题与建议，卡特于1978年3月向国会提出了改革美国联 邦政府文官制度的议案，包括建立“高级行政职位”（SES）的建议。与艾森豪威尔的“ 高级文官职位”（SCS）和尼克松的“联邦行政职位”（FES）提交国会时的遭遇不同，SES 议案没有遇到太多的麻烦便进入了国会的议事议程。但是，在众议院和参议院的听证会 上，议员们代表各个利益集团就该议案进行了激烈的辩论，“特别是议员们关于SES能 否导致职业文官潜在的政治化倾向的呼声还是一致的”[26]。然而，幸运的是，建立SE S的议案在国会异常顺利地获得了通过，“这种顺利程度远远超出人们的想像”[6]（P10 3）。
    分析艾森豪威尔、尼克松和卡特在改革高级文官制度方面的成败，我们发现，除了社 会条件是否成熟、总统所拥有的政治资本是否雄厚、总统的努力程度是否足够等因素以 外，策略是否得当，具有关键性的影响。当艾森豪威尔和尼克松提出他们的改革方案的 时候，并没有超出设立“高级文官职位”（SCS）和“联邦行政职位”（FES）的范围。因此 ，这些建议非常容易引起人们的注意，遭到强烈反对也不足为怪。与此不同，卡特“高 级行政职位”（SES）的设立远远超出这一局限，成为一项全面的政治考虑，从而赢得了 更广泛的支持。尤其是把“文官制度改革法案”（CSRA）与反对政府低效率和官僚腐败捆 绑在一起，使法案在国会受到的阻力较小。而把设立“高级行政职位”（SES）这一比较 敏感的问题夹杂在其它人事管理改革内容例如功绩工资制、退伍军人优待政策、文官的 权利、解雇等程序中，没有使“高级行政职位”（SES）这一问题成为矛盾的焦点，更易 获得国会的通过。
    1978年10月4日，国会参议院以多数票通过文官制度改革议案。两天之后，国会众议院 又以多数票通过该议案。一周以后，1978年10月13日，卡特总统签署该议案并使之成为 法律。根据法律规定，SES作为“文官制度改革法案”（Civil Service Reform Act，简 称CSRA-78）的一部分内容，在1979年7月13日起开始生效。