二、尼克松：“联邦行政职位”
    艾森豪威尔卸任以后，民主党人肯尼迪和约翰逊先后继任总统。尽管他们也试图在改 革美国高级文官制度上取得一些进展，但成就不明显。直到1969年1月，共和党人理查 德·尼克松上台，才又一次开始改革美国高级文官制度的努力。
    尼克松入主白宫后不久，他马上指示文官委员会就联邦政府人事管理事宜进行全面与 系统的考察，以便作为文官制度改革的建议与参考。经过分析与研究，发现当时美国联 邦政府人事管理中存在着如下问题：第一，高级文官的工作面临多方面的限制；第二， 行政人事工作极度缺乏计划性；第三，这种官僚政治缺乏创新精神；第四，各局负责人 必须应付一系列有关他们选中人员的行政职位的压力；第五，这种官僚政治很难保证最 有才华的行政天才被选拔、培养与任用；第六，这种体制也缺乏对行政资源管理的集中 领导与责任[14]（P47-48）。分析了上述六大问题以后，文官委员会又进一步提出：“必 须以最有效的方式改革现行的文官体制。”[6]（P82）在这一宽泛的目标内，委员会重申 了有效的行政人事改革方案的目标，即要求高层行政官员对行政人事管理承担责任；保 证那些对政府方案承担责任的行政官员有权支配与政府的整体需要和职业文官的长远目 标相平衡的行政资源；通过事先计划，在各个层次上录用与培养潜在的人才来保证人才 储备、保护人才的积极性等方式提供大批所需的高质量人才；保证联邦政府的行政官员 在任何时候都对由总统或国会所表述的公共政策与政府高层政治管理负责；给各个行政 官员提供他们实现其促进国家进步与个人成长的机会；保证刚刚进入和正处在管理阶段 的优秀雇员意识到，只有他们有能力和工作出色，才能得到重要的和有影响的职位；在 行政人事管理的所有方面包括总统对各局负责人的管理的方法方面成为提供回顾、分析 与建议的中心来源[15（P67-108）]。
    上述文官委员会有关美国联邦行政人事管理存在问题的分析与研究，特别是委员会对 联邦政府文官制度改革的建议，是尼克松提交国会建立“联邦行政职位”（FES）议案的 基础。FES将包括大约7000名职位在GS16-GS18级或相当于这一级别的高级文官。为了 改变现存美国人事制度中存在的分散与责权混乱现象，FES所包括的的范围将不仅是宽 泛的，而且将不以传统的岗位为基础，而是以责任与工资为基础。FES剥夺了过去由文 官委员会操纵行政资源、建立文官个人资格与报酬等级标准和控制工作分派的权力。这 样，FES官员的个人地位与身份等级就将取代传统的高级文官的威望。与集中的职位分 类不同，FES授权各局有责任对文官职位管理进行研究，并提出所需每年行政人员的报 告和下一个财政年度所需行政人员的具体数额。文官委员会的任务是审理各局申报的每 年所需行政人员情况，进而报请国会审批通过。因此，通过FES建议，联邦政府中的各 局特别是一些重要的局的负责人获得了控制行政人事管理的某些权力。FES更为突出的 一个特点是，它包括两部分职位，即非职业性职位与职业性职位。非职业性职位通常包 括以前那些以任职时间较短为特征的行政官员。他们与各局负责人的关系是建立在相互 依赖的政治协议与个人信任基础之上的。更进一步说，非职业性职位的任命与调动是基 于某一部门长官的意志。根据FES的建议，随着联邦政府行政官员的增多，非职业性职 位的比率将占整个FES总数的25%[6]（P85）。而且在文官委员会向国会提交年度报告后的 90天之内，上述每年被授权部门的非职业性职位的比率便随之生效。值得注意的是，在 尼克松总统的FES建议中，有一个比较重要的职业性职位官员为期三年的“雇佣协议” 。在这一协议之下，只要符合资格，一个职业性职位官员可以在任何时候调转、辞职或 退休。除非因渎职或拒绝接受工作任务，通常一个部门的长官不能将一个职业性职位官 员撤职。职业性职位官员完成了他或她与雇佣部门签订的协议，雇佣部门可能与他或她 再重新签订一个为期三年的新协议；或者提供一个级别相当于行政GS-15级的竞争职位 ；如果他或她在联邦政府工作满30年，便可以退休。因此，尽管FES并不是要创造一个 行政精英集团，但是，“它仍然承认由于国家的需要，联邦政府也不得不组成由每个当 前有特殊贡献的行政官员构成的行政集团。而且在该集团中，每一个供职官员的职位也 要受到周期性的审查，以便决定是否继续保留该职位”[16]（P10）。至于非职业性职位 官员，则不必与雇佣部门签订任何协议，相反，只要部门长官愿意，他或她便可以获得 长期在联邦政府供职的机会。
    1971年2月2日，尼克松将FES建议议案提交由民主党控制的国会，并敦促他们对该议案 “予以迅速与特殊的考虑”[6]（P87）。在后来的一次演说中，尼克松又对国会再次提到 改革与重组政府行政部门的建议，并且他把对政府“最好的结构”的需要与对“最优秀 的人”的需要联系在一起。他阐述道：“从联邦政府行政机构的角度出发，我们既需要 献身政府工作的官员，同时也需要工作表现出色的官员。在这一点上，仅有竞争还是远 远不够的。因此，今后我们必须在政府机构中创造一种新环境--强调工作出色与足智 多谋--并且这些高素质将既受到鼓励，又受到嘉奖。”[17]
    尼克松的建议提出以后，有些人抱以很大期望。例如，当时的文官委员会主席海姆泼 顿（Hampton）对FES建议欢呼雀跃。他甚至把尼松的建议说成是“美国功绩制发展88年历 史上的又一个里程碑，并且希望国会能够顺利地批准该议案”。他还相信，“尼克松总 统的建议，将使功绩制更适应现代社会的需要。”[18]（P87）
    1971年5月10日，国会参议院邮政与文官事务委员会就FES议案举行了听证会。一年以 后，参议院委员会提出了修改FES建议的委员会报告。参议院委员会的意见与建议修改 的内容包括：第一，参议院委员会反对FES议案中文官委员会有特殊例外的那部分内容 。委员会建议，如果有特殊例外的话，最终的决定权在总统而不是文官委员会；第二， 参议院委员会也反对FES中职业性职位为期三年的“雇佣协议”条款，更反对把它看成 是具有“革命性”的条款；第三，参议院委员会反对FES议案中关于文官委员会应该与 管理与预算局共同合作来管理文官以便扩大文官委员会的责任的要求；第四，参议院委 员会反对部门领导有完全的选择自由来决定FES行政官员（GS-16到GS-18之间）的工资， 取而代之的是，部门长官有权决定从包括在相同级别的11种详细报酬比率中选出一种； 最后，参议院委员会也反对部门领导有特殊的权力来决定没有任何限制的非职业性职位 雇员的资格，相反，参议院委员会建议由文官委员会掌握联邦雇员资格的审查与决定权 [19]。
    1972年4月18日、21日和25日，众议院就FES议案举行听证会。与参议院的听证会相比 ，众议院的听证会涉及的范围更广泛、引起的争议也更大。出席众议院听证会的证人除 了文官委员会主席海姆泼顿（Hampton），还有另外12位证人，他们包括行政部门对FES议 案感兴趣的发言人和政府雇佣协会反对该议案的官员。反对FES议案的官员批评道，FES 关于职业性职位三年“雇佣协议”和三年后重新签订新的雇佣协议的建议以及对职业性 职位与非职业性职位的比例的设计（职业性职位75%与非职业性职位25%），将导致文官更 加政治化。美国审计署署长艾立摩B.斯达茨（Elmer B.Staats）代表审计署也表达了相似 的批评意见。他认为，FES建议中关于职业性职位三年“雇佣协议”和三年后重新签订 新的雇佣协议的建议，将“不仅给雇佣联邦雇员带来不必要的限制与障碍，而且还有可 能导致用人单位滥用权力”，结果将是“减低而不是提高联邦政府作为雇主对求职者的 吸引力”[20]（P217）。人们通常认为，审计署的批评意见，不仅是“强有力的”，而且 它对国会的指导性建议“导致了FES议案的夭折”[21]。
    与此同时，FES的建议也在美国社会上引起了反响。与对艾森豪威尔的SCS一样，大多 数人对其持怀疑或反对的态度。美国国家公共行政管理学院的行政院长乔治A.格雷海姆 （George A.Graham），这时在美国《公共管理博览》杂志上发表了一篇具有讽刺意味的 论文，批判了FES建议。在这篇文章中，他既抨击了FES建议的政治目的，又指出了FES 建议的不足。他认为，FES建议无疑是对高级文官施加“政治压力”，进而使官僚“政 治化”。同时他也认为，由于设立几千个FES职位，一方面“可能使有些从来没有为山 姆大叔工作过的人得到这种职位”，另一方面，“也可能使一部分有能力的文官被排斥 在FES之外”。总之，格雷海姆认为，FES建议是“漏洞百出”[22]（P451-452）。
    1972年国会众议院听证会以后，参议院再没有对FES议案进行任何审议，而FES议案也 再没有在国会众议院小组委员会中进行讨论。由于两院的冷漠与消极，该议案实际上到 此时已经是被国会“枪毙”了。尽管文官委员会和白宫的高级官员后来仍然试图通过改 变FES形式等办法来重新提出新议案，并把希望寄托在尼克松总统的再次当选上，但是 ，随着尼克松再当选后把主要注意力集中在应付其它政府问题上特别是随着“水门丑闻 ”的出现，文官委员会也“不得不把FES建议束之高阁”[6]（P91）。