本世纪以来美国总统权力的扩张是美国现代政治中最重要的现象之一，它不仅给美国三权分立体制带来了巨大冲击，而且对美国现代历史产生了直接影响。研究这一重要政治现象产生的历史背景和政治、经济原因，不仅是我们认识美国现代总统制实质及作用的重要环节，也是我们把握美国政治体制未来演变趋势的必要前提。
    在现代总统权力扩张中，富兰克林·罗斯福（以下简称罗斯福，提及西奥多·罗斯福时将引全名）执政的十二年是一个重要的转折时期，它承前启后，不仅继承并完成了二十世纪初期以来权力中心由国会向总统的转移，形成了以总统为中心的三权分立新格局，而且为战后总统权力的巨大扩张奠定了基础。尽管美国人对罗斯福个人及其内外政策褒贬不一，但对他在总统权力扩张中的影响却是众口一词的。他们认为，“罗斯福在执政期间把总统作用这一概念改变得比所有前任加在一起还多”①，他“为总统权力的扩大开创了一个完整的新纪元”②，“总统职务将永远不会失去罗斯福总统加于它的烙印”③。有鉴于此，深入分析罗斯福时期总统权力扩张的原因，无疑将会对我们认识现代总统权力扩张的全过程及美国现代总统制有所裨益。
    一
    美国实行总统制已有近二百年的历史，期间总统权力几经消长。在美国历史发展的各个阶段都曾出现过所谓的“强”总统，他们都或多或少地扩张了总统职权。然而，美国进入垄断资本主义时期后，特别是罗斯福上台以后，总统权力的扩张较之以前发生了很大变化，表现出了许多新的特点，这些特点构成了近代与现代总统权力演变的重要区别。
    首先，这一时期总统权力的扩张已不再是近代那种为应付某一方面问题而出现的某种权力的单一扩张，它已发展为一种全面的，各种权力的融合扩张。扩张既表现在内政领域，又表现在外交与军事领域。在美国历史上，总统权力的扩张主要集中在外交和军事领域，虽然进入二十世纪以后总统的内政权力有所发展，但是，总统权力在立法、财政经济、行政管理、外交军事等诸领域中的全面膨胀，则是罗斯福时期才出现的新现象。罗斯福上台后，为使自己庞大的复兴、救济、改革计划获得通过，首先抓住了立法环节，他不但以国情咨文和特别咨文的形式提出明确具体的立法计划④，而且采取各种手段干预国会的立法进程，从而大大发展了总统的立法权，使总统从国会的制约者一跃成为了立法的领导者。总统立法作用的这一变化曾被美国著名政治学家克林顿·罗西特视为1930年以来总统职位在权力与结构上发生的第一个重要变化。⑤与此同时，罗斯福从国会通过的各种立法中获得了大量经济授权，（详后）。不仅如此，为使总统能够胜任日益沉重的领导责任，罗斯福对行政部门进行了大刀阔斧的改革，建立了影响深远的总统办事机构，发展了预算局的管理中枢作用，使它成了“总统试图驾驭不断发展的行政部门的左膀右臂”，⑥从而为总统有效地控制庞大的行政部门和各种政策的贯彻实施提供了重要保证。理查德·诺伊施塔特将这一改革称之为“总统职权体制化”，⑦而现在这种体制化已成为当代总统制的基本特征之一。紧接着，在第二次世界大战中，罗斯福又一步步地夺回了在整个二、三十年代被国会把持的外交大权，通过一系列果断行动，使美国在国会尚未宣战的情况下处于了交战状态。宣战后，他更是大显身手，以总司令的身份发号施令，对外交军事战略作出最高决策。并为后继总统们树立了前所未有的“个人外交”先例。罗斯福执政时期总统权力的“全线出击”根本改变了总统与国会在三权分立体制中的原有位置，总统取代了国会自建国以来大多数时间所据有的权力中心地位，构成了这一时期总统权力扩张的第一个突出特点。
    其次，罗斯福以来总统经济权力的巨大扩张是区别于此前总统权力扩张的又一突出特点。奉行自由放任主义时期，总统的经济权力有限。实施新政后，各种立法直接间接授予了总统大量经济权力，由此形成了鲜明对照。根据各项立法，罗斯福获得了对国家财政金融政策的控制权，其中包括管制信贷、通货、黄金白银和外汇交易的紧急权力，控制货币政策和实行通货膨胀的权力以及管理证券交易的权力。由于美国国家垄断资本主义主要采取国家对信贷、货币流通和财政实行间接影响的方式，所以总统对财政政策的控制具有重要意义。与此同时，总统还获得了直接干预工农业生产的权力，从而使国家干预经济的范围从流通领域扩大到了生产领域。在大规模举办公共工程和各种福利措施的过程中，总统的职权渗透到社会生活的各个角落。《国会文摘》公布的一份研究表明，从1933年3月到罗斯福第二任初期，国会给予总统自行处置的救济和公共工程拨款高达15,428,498,851美元，相比之下，此前所有总统获得的这类拨款一共才有16亿。⑧如此巨额资金掌握在总统手里，不仅大大提高了总统影响国家经济政策的能力，而且有力地加强了他在政党政治中的实力。根据美国史学家路易斯·凯尼格的统计，从1866年到1941年国会通过的各种法律中，授予总统处理经济问题的自由裁夺权条款共110条，其中1933年前的67年中仅32条，而1933年后的8年中却增加到78条。⑨不仅数量激增，授权的范围也从关税、反托拉斯法等有限方面扩大到了经济领域的各个方面。可以说，罗斯福时期以来，联邦政府和总统已成为影响国家经济生活的决定性因素，总统的经济职责发生了实质性的变化。
    最后一个引人深思的特点是，罗斯福逝世以后，总统权力的扩张趋势并未由于总统的易人或第二次世界大战的结束而急剧回缩，在总统与国会的权力关系上，天秤的重心依然倒向总统。这与历史上的情况很不相同。在美国近代史上，国会的权势一般都重于总统，即使由于战争等因素引起总统权力的一时扩张，事过境迁之后，国会总要卷土重来。林肯逝世后，国会通过弹劾安德鲁·约翰逊总统夺回了对重建的领导权就是明确的例证。到了现代，虽然总统权力全面扩张的势头已露端倪，但国会却不甘心大权旁落。威尔逊总统提出“十四点计划”之前一点也未征询国会的意见，派军队武装干涉苏俄也是先斩后奏。这种大权独揽的作风引起国会强烈不满，战后，参议院拒绝批准凡尔赛和约及美国加入国联，狠狠地回敬了威尔逊。尔后，国会又利用孤立主义思潮的泛滥控制了外交政策的决定权。同期，总统权力在各方面都出现了大退潮，连续三届共和党总统均奉行自由放任主义和无为而治。与此相反，第二次世界大战以后，总统权力却在相当长的时期中呈现出持续扩张的趋势，无论是民主党执政还是共和党上台，总统所享有的权力较之罗斯福都有过之而无不及。到共和党总统尼克松执政时，总统权力已发展到了被舆论惊呼为“帝王般”的程度。可以说，以罗斯福为界，总统权力的发展趋势出现了与此前不同的特点。
    比较和区别罗斯福时期总统权力扩张与近代、乃至现代初期总统权力扩张的不同特点，对于我们准确地把握这一时期总统权力扩张的原因有重要意义，因为正是引起总统权力扩张的因素发生了变化，扩张本身才会表现出不同的特点，两者之间有直接联系。美国学术界分析总统权力扩张时总是强调偶然的历史机遇与个人因素。例如著名政治学家爱德华·科温认为：“总统的领导通常是两个极易变动的因素-危机与个性的一种作用。因此，它是偶然的与不连贯的。”⑩路易斯·费希尔也说：“在解释行政权力的增长时，通常强调两个因素：‘强’总统的智谋和历史赋予其扩大权力的机会。”（11）这种观点不但忽视了引起总统权力扩张诸因素中的必然性，而且未能对不同时期总统权力扩张的不同原因加以区别。在我国一些学者的研究中，已注意到现代总统权力扩张与进入帝国主义时代后美国国内外各种矛盾激化的直接联系，一般认为，这是统治阶级为适应垄断资本主义发展及对外扩张需要所采取的强化国家机器的措施。这种分析是正确的，但需要进一步深入。我认为，对垄断资本主义时期的总统权力扩张也不能一概而论，必须注意到国家垄断资本主义迅速发展对资产阶级国家机器产生的深刻影响，将这一因素引入对美国现代总统权力演变的原因分析中来，只有这样，我们才能够解释为什么罗斯福时期总统权力扩张会表现出与此前如此不同的诸多特点；也才能够说明为什么同样是在垄断资本主义时期，总统权力经过西奥多·罗斯福和威尔逊时期的扩张之后，会出现长达12年（1921-33年）之久的大退潮。
    美国国家垄断资本主义的出现并非始自罗斯福时期，早在二十世纪初已有所发展，在第一次世界大战的推动下，更迅速成长为经济生活中的重要因素。然而，由于国家干预政策一般集中代表整个垄断资产阶级的利益，对个别垄断资本的利益不可能一一照顾到，对中小资产阶级和广大人民的要求也要有所让步，所以必然引起某些垄断集团的不满。虽然在很多时候垄断资产阶级需要借助国家的力量。但就阶级本质而言，私人占有决定了他们不愿接受任何与自身利益冲突的国家干预，只要条件允许，他们就要将国家干预限制到最低程度。第一次世界大战后的情况就是如此。当时的国际经济形势对美国非常有利，新的科技成果和管理技术在生产中的应用又为垄断资产阶级在一定程度上改变剥削方式提供了可能，垄断资本主义发展造成的尖锐矛盾有所缓解，私人垄断资本的发展出现了新的转机，有鉴于此，垄断资产阶级再次抬出一度消沉的自由放任主义经济理论，对战争中发展起来的国家所有制和国家管理及调节机构大杀大砍，国家垄断资本主义的作用迅速下降，并由此引起了二十年代总统权力的急剧收缩。
    但是，在二十年代私人垄断资本主义的恶性发展之后，终于爆发了一场席卷整个资本主义世界的特大危机。这场危机对美国的打击特别严重，罗斯福后来承认，他进入白宫时，“美国的经济制度几乎完全崩溃了”。（12）经济遭到巨大破坏，政治形势也动荡不安。严酷的事实迫使垄断资产阶级认识到：资本主义的自我调节机制已无法解决如此严重的经济危机，私人垄断组织中的任何集团都无力承担起复兴经济的责任。自由放任主义对危机的产生和深化起到了推波助澜的作用，继续奉行之无异于自戕。只有再次求助国家干预，依靠国家的政治、经济力量，维持资本主义制度的生存。经过这次大危机，国家垄断资本主义全面发展的历史条件成熟了。
    国家垄断资本主义的发展对美国政治制度产生了深刻影响。随着国家干预的不断深化，相当大的一部分经济权力必然要从资本家个人手中转到国家手中，由国家承担起越来越广泛的经济组织职能。这种经济组织职能的实质，是在高度社会化大生产的条件下，由国家充当总资本家的角色，对复杂的经济活动进行全面的、直接的管理。它既不同于自由竞争时期--在自由竞争时期国家没有必要也不可能积极干预国内的商品生产和流通过程，--也与资本主义发展初期国家在经济中的保护和扶植作用有很大的区别。资产阶级国家承担起管理现代经济的组织职能后，一方面要继续履行维持统治的一般政治职能，另一方面又要加强其经济职能，整个国家机器必然要随之调整和扩大。在此过程中，首先是各级政府中有关部门权力的普遍扩大，包括放宽原有的经济权限，增加必要的管理机构和经费开支。其次是纵向和横向的权力集中，就纵向而言，由于经济的发展规模和危机的深刻程度都已超出了州和地方政府的管辖能力，需要联邦政府出面干预，因此州和地方权力大量向联邦集中；从横向来看，由于经济组织职能的高度专业化，讲求效率，复杂多变等特点，决定了总统和行政部门更适合担当这一责任，因此立法、行政、司法三个部门的权力进一步向行政集中，总统权力急剧扩大。
    那些强调罗斯福时期总统权力扩张偶然性的人们，不仅“忽视”了资本主义危机深化和国家垄断资本主义发展的必然性，而且“忽视”了国家政权与经济发展的必然联系。国家总是在影响着经济的发展进程，在维护资产阶级经济利益方面，资产阶级国家从来都不是消极的。罗斯福时期总统权力的扩张并不是总统个人的心血来潮，它只是该时期上层建筑适应经济基础变化所进行的调整的一个组成部分。事实上这一时期联邦政府各个部分的权力都有重大突破，仅就国会而论，它在形成新政的过程中起到了重要作用，其所以能如此在很大程度上有赖于它扩大了自身的权力。1935-36年联邦最高法院曾判决大量新政立法违宪，其主要理由就是国会在这些立法中行使了它不应享有的权力。法院认为，根据宪法国会无权将立法权转让给总统或其它部门；国会无权根据商业条款来管理工农业生产；国会无权为管理生产或实现某种社会改革的目的而征税；国会也不拥有宪法明文授权之外的一般权力。（13）但国会却在许多重要立法中一而再，再而三地使用了上述权力。事实上，正如劳伦斯·张伯伦所指出的：“在总统承担了创议权的时代，行政部门与国会的关系更有效了。这并不意味着国会变得比较次要。立法过程不象一个跷板，当一头下降时另一头必定自动升起，它倒象一架汽油机，当所有汽缸都运转时才能非常有效地操作”（14）。
    由此可见，在经济领域中实行国家干预和在政治领域中强化国家机器，是国家垄断资本主义发展过程中不可分割的两个部分。国家垄断资本主义的发展引起整个国家政权的调整和变化，这是罗斯福时期总统权力扩张的基本前提。