二
    如前所述，由于国家垄断资本主义的迅速发展，罗斯福时期美国政治权力结构进行了重大调整，其中主要内容之一就是联邦立法、行政、司法三权向总统集中，总统权力空前扩张。导致这种现象的因素是复杂的、多方面的，但主要原因却是联邦政府原有的权力格局难以胜任当时国内外紧急形势对其领导的要求造成的。
    三十年代的新形势与原有格局之间的矛盾突出地表现在国会身上。首先，国会对于国家经济职能扩大后的立法工作力不从心。新政时期，需要国会制定的经济立法在范围和数量上较之以前急剧增加，这对国会几乎是一项全新的工作。当时的大危机是金融、工业、农业危机并发，国际国内矛盾交织，形势空前复杂，瞬息万变，国会要想及时制定出详细而明确的立法来应付复杂变化的形势困难重重。科温曾很有见地地指出：“事实是委任立法的作法必然要与国家干预经济领域的全部概念难解难分地纠缠在一起。管理经济的情况是极其复杂的，而且是不断变化的。承认了这样的干预，要求国会以相对永久性的立法规定强加于变化着的复杂形势，那简直是不可能的，因为大量的行政自由裁夺权已使这些立法规定不起作用了。”（15）因此，在许多经济立法中国会只能规定出大原则而给总统留有选择和应变的余地。而且，议员来自全国各地，代表着不同地区和部门的不同利益，在具体的经济立法中意见往往难于统一，所以措词含糊或包罗万象的立法一般容易通过。例如，1920年以后一直争论不休的农业立法，在1933年由于把几种方案都包括进去最终获得通过。这就给行政部门执行法律留有很大的自由裁夺权。国会在后来的一些立法中甚至直接把立法权委托给总统，例如在“1939年行政改革法”中，国会以法律形式明确授权总统提出改组计划，只要60天内不遭到国会否决就将生效。这种作法实际上掉换了国会与总统在立法程序中的位置，把由国会提出立法经总统签署或否决变成了由总统提出立法而“国会否决”。同时，在现代化工业社会中，各种经济立法技术性很强，国会缺乏专门人材、研究机构和经验。例如，1933年讨论证券管理的立法时，众议院甩开总统议案重新起草，在审查该议案的过程中，众议员雷伯恩精疲力竭，他说：“在这个议案中，我们实际上是开进了一个新的和从未体验过的海洋，自从我成为国会议员以来，这是要我处理的最技术性的问题。”其后在铁路问题立法时，他再次表示：“我们是立法者，我们不敢妄称自己具有宇宙间的全部知识。”（16）这样，一位有能力的老资格的国会议员含蓄地承认了立法机构是门外汉这种说法。因此，国会在起草大量经济立法时只得依赖行政部门。所有这些都大大地扩张了总统的立法权。
    其次，国会组织机构的特点越来越不适应三十年代后危机与战争形势的紧迫需要。国会实行委员会制，权力分散，议员在进行议案投票时，为了获得连任，往往首先考虑本地区利益，当总统或政府意见与本地区利益冲突时，他们无疑会选择后者。同时议员又是利益集团院外活动的主要对象，其投票往往受到某些利益集团的左右；加之国会没有强有力的政党组织和纪律约束，所以在许多情况下，议员在投票时往往不能与本党意见保持一致，致使总统不能及时得到他所期望的立法。另外，国会立法程序繁琐，一个议案从提交小组委员会审议到最后参众两院通过，往往需要几个月甚至更长的时间。这种效率自然难以满足危机与战争时期的要求。新政之初，罗斯福为获得应付紧急情况的各种立法，对国会进行了强有力的领导。后来形势逐渐好转，国会离心力日强，罗斯福的经济和社会改革计划遇到的阻力也越来越大。为了实现自己的计划，他不得不一次又一次干预国会立法活动，强迫国会采取行动。
    最后，由于美国对国际事务卷入日深，外交在美国政治中的地位也日益重要。而国会自身的一些弱点使它难以胜任外交事务的领导责任，终于不免大权旁落。国会议员背景复杂，意见纷纭，不能符合外交行动所需要的高度连续性、迅速性和保密性，特别是他们的地方色彩强烈，往往不能从整个国家利益来权衡外交政策的利弊得失。同时，国会没有自己的情报系统，总统“从一开始就完全控制着向国会提供情报的时机和范围”。（17）并经常以国家利益需要保密为理由拒绝向它提供有关文件。当总统从派驻国外的大使、调查团体和情报机构得到源源不断的情报时，国会议员们则是依靠《华盛顿邮报》和《纽约时报》了解情况的，这必然会影响国会对国际形势的判断，从而做出一些错误的决定。另外，国会在二次世界大战爆发前推行中立外交所造成的恶劣影响不可能不损害它对外交权力的控制。小施莱辛格认为：“珍珠港事件后总统特权的巨大恢复应理解为是对1919-1939年间国会试图控制外交政策的一种直接反应。”“此后很长一段时间，没有人愿意把基本外交政策托给国会办理，甚至国会自己也不相信自己。”（18）这种影响一直延续到了战后。
    就总统情况而言，虽然在原有格局中他的状况也不适应形势要求，但相比之下，他有许多有利条件，因而更能胜任国家垄断资本主义高度发展时期和战争时期对领导的需要。毫无疑问，总统集国家元首、行政首脑和武装部队总司令于一身，权重而且集中，这是最为有利的条件。他能够迅速对紧急事态做出反应，这种特点是美国历史上危机和战争时期总统权力扩张的重要原因。而且，如果宪法明确赋予的权力仍不能满足需要，总统还可行使宪法理论和历史实践所默认了的宪法外的权力，“这些宪法外的权力名目繁多，暗示的、固有的、可推论的、附属的、剩余的、道义的、合计的以及紧急的。”（19）其中紧急权力是总统手中的王牌。洛克认为：“对于一切与公众有关的偶然事故和紧急事情，均不可能预见，因而法律也不可能都加以规定，……所以，对于法律没有规定的许多特殊事情，要留给执行权以相当范围的自由来加以处理。”（20）美国学者小卢修斯·威尔默丁认为：这种紧急时期总统可以采取宪法以外行动的理论是为美国早期政治家们所接受的。（21）建国以来，每当紧急时刻，总统们的行动几无例外。而且，由总统来承担挽回局势的责任，这也是众望所归的。1933年罗斯福上台时，美国出现了对资本义主制度的普遍“信仰危机”。为避免无产阶级革命和法西斯独裁，垄断资产阶级意识到必须在现存体制中加强集权。豪斯上校（也是罗斯福的密友）在当时（1933）写道，国家正处于一场社会革命之中，在这样的时代，国会如果不把大权授予总统，人民将会寻求一种“极端激进性质”的独裁统治。（22）有影响的专栏作家李普曼也告诉读者：“如果没有强有力的国家领袖实施领导和执行纪律，大众政府是行不通的，任何一个拥有五百人的团体，不管叫国会还是什么其他名字，如果不置于一个单一意志的严格控制之下，就只能是一群难以驾驭的乌合之众。”他坚持说：“我们所担心的危险并不是国会要赋予富兰克林·罗斯福过多的权力，而是国会拒绝授予他所需要的权力。”（23）当罗斯福在首次就职演说中要求通常只在战时才授予总统的大权时，听众竟表示了最热烈的支持。
    同时，总统还有其它许多优于国会的有利条件，总统可以摆脱地方或压力集团的影响（当然不是完全不考虑），从全国角度考虑问题；他可以对来自全国乃至世界的情报、动态进行分析；他可以召集大批专门人材研究经济形势及其对策；他可以对外交及军事问题保守秘密并作出迅速反应；他可以操纵并利用舆论（在这方面，他的地位比任何国会议员都有利得多）；他还可以在必要时比较迅速地改组自己的领导机构以提高工作效率和控制能力。凡此种种，都促使总统在国家垄断资本主义高度发展时期和紧急时期承担起更多的领导责任。
    此外，国会仅是立法机构，最高法院也只能履行司法职能和依靠司法审查来制约国会和总统，而总统和行政部门却是各项立法和内政外交政策的执行机构。新政时期，当国会在立法中批准了各种经济法规、公共工程计划或拨款后，法规的贯彻、公共工程项目的落实和拨款的分配就是总统和行政部门的责任了。这就必然使行政部门的权力扩张较之国会和最高法院为剧。例如，国会曾在“1935年紧急救济拨款法”中以一次总付形式拨出48亿8千万美元巨款， 该法并未规定这笔钱的具体使用办法，却指出它必须“根据总统的决定并在总统的领导下”使用。
    由此以见，总统权力的扩大是因为原有的以国会为权力中心的三权分立体制不适应国家垄断资本主义迅速发展的需要，所以必须进行新的调整。调整之后的格局以总统为权力中心，加强了联邦政府的集权性质，相对地缓和了经济基础变化之后与原有国家机器之间的矛盾，更有利于垄断资产阶级的统治。在这种权力调整中，总统得到了国会和最高法院（1937年以后）的合作，这是罗斯福时期总统权力扩张能够比较顺利地实现的重要原因。国会和最高法院对总统权力扩张的合作态度反映出美国分权体制的阶级实质。