欧盟的危机管理机制是在应对疯牛病危机的过程中逐步发展起来的。随着有关法律法规建设的不断充实及欧洲食品安全局的正式运行，欧盟以保障公众健康为首要宗旨的危机管理机制趋于完善。本文拟就欧盟危机管理机制的基本结构及其部分特征进行初步的分析与探讨。
    一、欧盟危机管理机制的内在构成及其特征
    1996年3月20日，英国宣布疯牛病病毒（bovine spongiform encephalopathy:BSE）与人类所患新克雅氏综合征（new variant of Creutzfeld-Jakob disease:nv-CJD）有密切的联系，欧洲随之出现第一次疯牛病恐慌高峰。欧盟立刻采取了一系列强有力的措施，并逐步形成了集中应对疯牛病疫情的危机管理机制。欧盟委员会是这一机制中的管理主体，其下属的科学指导委员会及8个专门科学委员会发挥决策咨询、危机预警、风险评估、检查监督等职能[1]。随着疯牛病危机管理的不断深入，欧委会认为欧盟现存的危机应对机制与法规建设存在明显的缺失，必须尽快予以改善。2000年1月欧委会发表《食品安全白皮书》，建议强化欧盟的危机管理效能并提出了具体的行动方案[2]。2002年1月28日，欧盟理事会与欧洲议会通过有关决议，为制定欧洲统一的食品法及完善欧盟的危机管理机制确立了具体的规则（Regulation 178/2002/EC），欧盟原有的危机管理机制因此实现了重大变革。新机制主要有以下几方面的建构。
    （一）日益完善的法律法规体系
    20世纪90年代以来，欧盟依据《欧洲联盟条约》第129条、第129条A有关公共卫生及消费保护的规定[3]，利用二级立法权相继通过有关食品安全、动物饲料、特别危险物质（SRMs:specified risk materials）、动物检疫、转基因食品、环境保护、贸易限制与解禁等一系列保护消费者利益的法律法规[4]。另一方面，欧盟理事会178/2002/EC号规则的通过不仅为制定欧洲统一的食品法开辟了道路，同时也为欧盟危机管理的制度安排及欧委会的权限作出了更为明确的规定。上述法律法规的出台，为欧盟危机管理机制的形成与完善奠定了基础。
    （二）食品安全局
    欧盟理事会与欧洲议会178/2002/EC号规则规定，食品安全局是一个独立于欧盟其他各机构，并拥有完全法人地位的实体。食品安全局的主要职能为：应欧委会、欧盟理事会、欧洲议会及成员国的要求提供决策咨询；收集并分析食物链内危及人类健康的信息；识别危险并发出警告；协助欧委会管理危机；向公众通报客观真实的相关信息。
    食品安全局下设管理委员会、执行主席及其工作班子、咨询会议、科学委员会及8个科学小组等4个分支机构。管理委员会由14名欧盟理事会任命的成员及一名欧委会代表组成，负责制定食品安全局的运行规则与程序，并发挥协调作用。执行主席需经欧委会提名，由管委会任命并对管委会负责。咨询会议由15个成员国各派一名代表组成，负责协调食品安全局与成员国相关组织间的工作，并提出必要的政策建议。科学委员会及其专门小组是在原科学指导委员会基础上建立的专家组织，信息收集与处理、风险评估、决策咨询等具体工作都由该委员会承担。
    （三）快速警报系统
    快速警报系统由成员国、欧委会、食品安全局组成，由欧委会统一管理。具体的运作机制为，系统内的任何成员一旦发现直接、间接严重危及食品与饲料安全的信息必须立即报告欧委会，欧委会应迅即将此信息通知系统内的所有成员。食品安全局则应及时提供必要的信息及建议。成员国接到报警后应就采取的措施、建议等向欧委会作出进一步的报告，欧委会则应依照程序采取理事会授权范围内的一切必要应急措施以加强信息的沟通。
    （四）应急管理机制
    在有关的成员国不能有效控制险情的情况下，欧委会有权采取禁止出口、运输、销售等必要的临时性措施。如险情仍未得到有效控制，委员会应成立有食品安全局代表参加的危机管理小组，并在由成员国代表组成、以欧委会代表为主席的常设委员会协助下，采取更为有效的应对措施[5]。
    欧盟新的危机管理机制是在充分吸取以往危机管理经验基础上逐步发展起来的。与原有的机制相比，新机制虽然仍存在一定的不足，但在许多方面都体现出了强化欧盟危机管理效能的新特点。
    1.突出决策咨询的地位与作用欧盟建立具有独立法人地位的食品安全局，充分体现了对决策咨询作用的高度重视。在原有的机制中，提供决策咨询的科学指导委员会只是欧委会的一个附属机构，缺乏必要的权威与独立性。虽然其合理化建议一般都被欧委会接受，但有时却遭到部长理事会等机构的拒绝。在新机制中，食品安全局作为常设性的决策咨询组织，不再隶属于欧盟的其他机构，其经费直接来源于欧盟的总预算。它不仅可以向欧委会等危机管理机构提供决策咨询，同时也可为理事会、议会等立法机构提供决策咨询。另一方面，食品安全局的建立使欧盟的危机管理与评估实现了分离，这为咨询机构提供客观、科学的决策咨询创造了条件。
    2.强化危机预警与早期识别及时识别危机并发出警告是有效控制危机、减少危害的一条有效途径。现行机制突出了危机预警与早期识别的重要性。一方面，新机制拥有从超国家到国家再到次国家相对完善的警报系统，这为信息沟通及欧盟有关政策、指令的迅速下达提供了保障。另一方面，欧委会虽然在常态下一般不介入具体的预警与识别工作，但食品安全局与成员国的相关职能组织在常态与非常态下都处于积极的运转之中，并将信息搜寻与处理、风险识别与评估规定为系统内各职能组织的常规性任务，这为危机的有效预防与控制创造了条件。在疯牛病危机的管理过程中，欧盟已经确立了强制病例申报制度。在科学指导委员会的积极努力下，欧盟又建立了疯牛病疫情地区风险评估系统（GBR:Geographical risk of bovine spongiform encephalopathy）[6]。警报系统的建立使原有的预警与评估机制更加完善，预警、识别、评估的范围也由疯牛病疫情扩展到了任何有可能对公众健康构成直接、间接危害的领域。
    3.注重多层次协调欧盟是一个典型的多层次组织体系[7]，其危机管理机制的有效运作不仅取决于欧盟超国家机构间的协调行动，同时也有赖于欧盟与成员国之间以及成员国之间的良性互动与统筹安排。在原有的机制中，科学指导委员会只能够在8个科学委员会之间起内部协调作用，超国家层面、欧盟与成员国甚至成员国之间的协调职能主要由欧委会来承担。新机制进一步强化了欧盟内的多层次协调。理事会与议会178/2002/EC号规则规定，管理委员会15名成员中必须包括一名欧委会代表及4名有在保护消费者利益及食品安全组织供职背景的人员。上述安排一是为了强化评估与管理机构间的协调，二是为了保障食品安全局内各机构间的协调运作。咨询会议的设立则使欧盟与成员国间以及成员国之间的协调得以制度化与常规化，为有关各方协调立场、共同行动创造了条件。
    4.危机管理长期化与制度化食品安全局作为欧盟危机管理机制的核心组成部分，始终处于常备状态。欧盟作出这一安排的基本出发点是，以常设性的制度安排应对偶发性危机事件。理事会与议会的规则明确规定，食品安全局常态下应从事有关的科学研究，搜集、整理、处理有关的信息，应欧盟的机构及成员国的要求就一切与其职责相关的问题提出意见与建议，建立并完善必要的网络系统与组织体系，向公众提供及时、可信、客观的信息。危机状态下，食品安全局应向欧盟的有关机构、成员国提供决策咨询，并在必要时为委员会提供技术援助。食品安全局的建立及其有效运作，为欧盟早期识别与预防危机提供了必要的保障。