二、对欧盟危机管理机制的再认识
    伴随着人类相互依存趋势的不断深化，种类繁多的危机事件也已成为世界各国不得不全力应对的巨大挑战。仅欧洲地区近年来就连续发生了疯牛病、二恶英污染、口蹄疫、禽流感等严重危及公众健康的事件。欧盟多年的危机管理实践及其危机管理机制的变革揭示了一些值得思考与借鉴的危机管理理念。
    （一）常备不懈才能防患于未然
    偶发性是危机事件的一个重要特征。如果相同的事件反复发生并持续存在，人类就会在管理与研究的过程中建立起完备的应对机制，危机也就因失去固有的危害而不再成为危机。基于危机的偶发性规律，许多国家的危机管理组织（不包括军事与国防领域的危机管理组织）在常态下多处于休眠或半休眠状态。欧盟的新机制则有所不同。食品安全局作为欧盟危机管理机制的核心组成部分，始终处于常备状态。
    另一方面，“任何危机都有阶段性，”[8]在一定程度上都要经历一个由量变到质变不断扩大与恶化的基本过程。对危机本身实施管理与控制固然重要，但预防与早期识别才是避免和减少危害最为有效的途径。危机管理专家米特罗夫（Ian Mitroff）根据危机的生命周期规律将危机管理分成5个阶段，即：信号侦测--探测和预防--控制损害--恢复阶段--学习阶段[9]。米特罗夫将前危机时期划分为信号侦测、探测和预防两个阶段，足见预防与早期识别的重要性。欧盟建立相对完善的警报系统，并将信息搜寻与处理、风险识别与评估规定为食品安全局的常规性任务，显然符合危机管理的基本规律。当然，欧盟未雨绸缪的常设性制度安排是在经历了严重的挫折之后建立起来的。
    （二）重视科学是提高危机决策有效性的根本途径
    突发性是危机事件的首要特征。由于事件突然发生且演变迅即，因此事态发展的基本方向及最终结果都具有高度的不确定性。危机情境中的管理主体往往因信息不完全、信息不准确、信息不及时而面临巨大的压力。一方面，迅速演变的危机事件要求管理者必须立刻作出决策；另一方面决策主体又面临决策不准确甚至决策失误的风险。食品安全局作为危机管理机制的常设性机构，其角色定位实际是危机决策的事前专家库，它所提供的及时、客观、科学的决策咨询会在很大程度上改善欧盟的危机决策环境，为管理者充分发挥应有的决策理性创造了条件。
    然而，欧盟上述危机管理理念的进步是在经历了严重的教训之后实现的。从1996年年底开始，欧委会就依据原兽医委员会及科学指导委员会的意见，多次建议应杜绝一些在疯牛病病毒传播途径中怀疑起主要作用的、对牛脑、脊髓、眼睛等特别危险物质进入食物链，但科委会的立场及欧委会的立法建议遭到了欧盟理事会的屡屡拒绝。理事会虽然在2000年10月新一轮疯牛病恐慌发生后完全认可了科委会的观点，并接受了欧委会的立法提议，但公众对欧盟的信心却受到了严重的动摇[10]。
    （三）统筹运作是控制与消除危机的有效手段
    危机事件往往波及范围广并可能造成巨大的危害。在此条件下，个别组织与机构的行动难以实现对危机事件的有效管理。只有部门间、地区间甚至国家间的协调运作与统筹安排，才有可能控制并消除危机。欧盟的多层次特点使协调的重要性更为突出。在原有的安排中，由于缺乏制度化与常规化的协调机制，加之有关各方在利益及认识等方面的差异，欧委会的协调工作往往难以收到应有的成效，并不得不采取一些非常规性措施。仅1997-1999年，欧委会就向13个成员国发出19次启动诉讼程序通知[11]。在巨大的压力下成员国虽然最终接受了欧委会的要求，但有关各方的争吵与讨价还价却严重影响了危机管理的顺畅进行。正是基于上述教训，欧盟才决心强化各层次的协调并确立制度化的协调机制。
    对原有机制的变革极大地提高了欧盟危机管理的效能。然而，任何制度安排一定程度上都需经多回合的实践与检验，才能够逐步走向完善。由于受到欧盟部分特性的制约，现行的机制仍存在一些与危机管理基本规律不相协调的因素。
    1.效率相对不足欧盟是一个实行二元管理体制的多层次组织。欧委会虽为联盟的执行机构，但并没有体系完整的基层组织，其多数政策措施主要依靠成员国来贯彻执行。欧委会的政策与指令在很大程度上是发挥指导与引导作用，其工作重心多集中于通过检查与监督促使成员国贯彻欧盟的法律法规[12]。变革后的危机管理机制体现出与联盟总体管理结构布局相一致的二元化管理特征。在这一机制中，欧委会仍为管理主体，但没有直接受其控制、体系完整的政策执行机构，有关决策仍需依靠成员国的职能性组织来贯彻，这在一定程度上会影响欧盟的危机反应能力与管理效率。
    另一方面，一旦发生危机，首先采取必要行动的是有关的成员国，欧委会并不立刻介入具体的危机管理工作，其主要职能是发挥信息沟通与协调作用。只有在成员国的相关措施不能有效控制险情的条件下，欧委会才可依据程序视具体情况采取进一步的控制措施。在一般情况下，这种分级管理的模式也许能够有效控制危机的扩散与恶化，但对一些蔓延速度快、危害巨大的突发性危机事件，这种二元管理机制的效能仍然需要在实践中得到进一步的验证。
    2.法权资源相对不足“危机事件的实质，是非程序化决策问题”，管理主体应拥有非常态下必要的充分权力资源[9]。程序化决策在一定的条件下能够提高危机管理的效能，但权力空间过于狭小，无益于管理严重失序的危机事件。欧盟在这方面显然存在一定的缺失。欧盟一定程度上是一个法权资源相对不足的政府间联盟，成员国为建立联盟所签订的条约是欧盟法律的实际来源。理事会、欧洲议会等联盟的立法机构，只能在条约明示的范围内，利用二级立法权制定规则、发布指令、采取决定、提出建议或意见。欧委会作为联盟的执行机构，只有二级立法的创议权以及在理事会与议会明确授权范围内作出具体决定的权力。法权资源的相对不足在一定程度上会影响欧盟的危机反应能力，这一点在疯牛病危机的管理过程中已经有过深刻的教训。1996年3月欧洲爆发第一次疯牛病恐慌高峰后，欧委会依据理事会的有关决定（D 89/469/EEC）禁止英国出口牛肉及其相关产品（Decision 96/293/EC）。英国认为欧委会的出口禁令超越了理事会的授权范围，并据此将欧委会告上了欧洲法院。欧委会在巨大的压力下被迫作出了一定的让步，但对英国的让步却招来了法国等其他成员国的指责与批评，欧委会在公众中的形象因此受到了严重的损害[13]。
    在经历了上述波折之后，理事会与议会作出了扩大欧委会危机管理权限的决定，赋予欧委会在危机状态下依据具体情况采取禁止出口、运输、销售等临时性措施的权力。然而，欧委会权力的扩大仍未能从根本上改善法权资源相对缺乏的基本状况。理事会178/2002/EC号规则明确规定，欧委会上述临时性权力的行使应依照欧盟有关决议（Decision 1999/468/EC）所规定的程序进行。另一方面，保护消费者利益的有关法律法规应由理事 会与欧洲议会依照联合决策程序来制定。由于成员国在利益与政策主张等方面往往存在 明显的差异，许多重大的立法决策一般都要经过多回合的讨价还价才能实现，这在一定 程度上阻碍了欧盟充分利用条约所赋予的有限法权资源管理危机的努力。
    危机事件的危害性根源于其不可预见性，欧盟现行机制中的上述制约因素，究竟会在多大程度上影响欧盟危机管理效能的充分实现，还有待于未来的实践予以进一步的验证。