19世纪上半叶美国进入了工业化时代，随着工业经济的发展，社会经济取得了巨大的进步，促进了社会的转型。同时也出现了许多严重的社会问题。如：儿童妇女问题、工业化加速发展带来的工伤事故问题、移民和穷人的住房问题等等。如何处理好这些问题，的确给当时美国社会的方方面面带来了困扰。为此许多学者投身于这方面的思考并进行了研究，在此基础上，政府也开始关注这些问题并制定出相应的政策。
    在美国社会政策的研究中，许多学者比较关注20世纪30年代以来美国社会政策的研究，而针对19世纪末20世纪初美国严重社会问题所提出的一系列社会政策研究少，特别是对社会政策与社会思想观念变化之间联系的研究还有待于深入。本文试图对19世纪末20世纪初美国社会政策进行分析，并对社会政策与社会思想观念变化之间的联系进行研究，期望为当今中国社会政策的制定提供某种借鉴。
    一
    19世纪上半叶美国进入了工业化时代。1893年，美国已跃居为世界头号强国，而随着整个国家工业化、城市化，美国大量的人口从农村流动到城市，这使得城市人口每10年增加40％-50％。[1][p.154] 与此同时，又有大量的移民从欧洲来到美国。由于劳动力的增加，雇主大幅度地降低工人工资。大量人口涌入城市，使得城市变得拥挤，犯罪和失业急剧增加，出现了严重的社会问题。这就引起了社会各界人士对各种弱势人群福利的日益关注，其中私人慈善活动发挥了很大的作用。但同时也引起了美国政府的关注，美国政府在19世纪末20世纪初针对当时出现的社会问题进行了分析研究，提出相应的政策来解决已经出现的各种社会问题。当时美国解决社会问题的政策主要表现在以下几个方面：
    首先是儿童问题。提高童工的工作年龄，减少工作时间，并限制童工夜间工作，还要求童工必须入学。尔后，大多数城市建立了八小时工作制。1909年1月，白宫召开了全国儿童福利会议。会议的主要成果：一是建议联邦政府设立儿童福利主管机构；二是主张各州制定母亲补助金法案，使单身母亲能够继续抚育其子女；三是主张贫困儿童除了不得不送孤儿院收容者外，应尽可能安置在寄养家庭中，以使其能够在正常的家庭中成长；四是呼吁组建一个全国儿童福利联盟，建议1912年联邦政府设立儿童局。此后还形成了惯例，每隔十年由总统召开一次儿童福利会议，以唤起社会各界对儿童问题的关心。联邦政府儿童局的主要任务是研究儿童状况，提出建议与计划。1918年，儿童局向国会提交了谢泼德·托纳法案，经过3年辩论于1921年11月，通过了此法案。它授权政府关心妇女和儿童的卫生与健康。[2]（p.48） 这是第一部联邦政府福利计划，它规定了联邦政府就上述问题向各州提供补助。
    与儿童问题联系在一起的是保护妇女的身心与健康问题。1916年密苏里州制定了第一部寡妇年金法，规定各县向抚养未成年子女的寡妇提供现金补助。根据这样的法案，政府对一些母亲和儿童给予扶持，承认家庭生活比机构抚养更有利于儿童的成长。
    其次，住房制度的改革。1901年纽约城、1902年芝加哥市颁布了建造经济公寓和普通住宅的法律。到1917年有40个城市、11个州有了关于提供经济公寓的法律、规定来改进环境卫生和居住状况。改革住房的理念是1914年由美国的劳动者联合会提出来的，虽然遭到了那些认为提供住房不是政府责任的人的反对，但劳动者联合会还是推动了由联邦政府提供贷款、由各城市建造公共住房的方案。1915年马萨诸塞州通过了一项建筑修正案，允许由州政府建造低成本的住房。[1][p.156]
    第三，颁布了工业灾害赔偿法，雇主对因工作受伤的职工负责补偿。当时美国的工业化加速，频繁发生的工伤事故成为迫切需要解决的问题。美国劳工局和罗素·赛奇基金对其他国家的社会保险制度进行了比较研究，提出了建立公共保险来保护民众，以便抵御生活中的风险。这个提议得到了许多人的支持。1906年，国会通过一项联邦补助法，规定对从事危险工作的联邦雇员给予补助。在联邦政府一系列法令的推动下，1909-1920年有43个州实施了工人补偿金法，以补偿工人因工业事故所造成的损失。[2][p.49] 工人补偿金法是美国实行的第一种保险方式。尽管有许多不足，但它毕竟是实质性的福利立法之一，是社会保障与社会福利政策的开端，并为其他类型的社会保险开辟了道路。
    第四，战时保险。这种保险开始于1914年，主要内容是由联邦政府向在潜艇战中私人无法承担的损失提供保险，到1917年这项保险已扩大到所有船员，后又扩大到全体服役人员。如果服役人员因负伤致残而失去工作能力，政府将按规定给予本人及其家属补助金，并为那些具有工作能力的人提供恢复就业所需的资格培训。如果服役人员死亡，则给予其未再婚的妻子、18岁以下的子女和无生活来源的父母提供补助金。
    第五，失业保险，失业现象在美国伴随城市化、工业化和现代化的不断发展日趋严重，对劳动者生活与社会安定构成重大威胁。因此，1916年，马萨诸塞州政府率先通过了关于社会保险的法令，试图以支付保险金的办法来解决失业工人的困难。