二
    19世纪末20世纪初美国在社会政策方面的这些改革，分析其原因是多方面的，其中有政治因素、经济因素、文化因素、社会因素。而本文则着重分析美国在社会政策方面的这些改革与当时处于加速城市化、工业化和现代化的美国社会思想观念的变化是分不开的。当时的美国经历了19世纪特别是南北战争以后的迅速的工业化时期，美国工业迅速增长，1900年，美国工业总产值约占世界工业总产值的30％，成为世界上最富有的最大的工业国。[3][p.126] 在充满着淘金热的19世纪后半期，垄断企业、资本家不择手段地聚敛财富，金钱成为在美国获得社会承认的最重要的手段，财富的多寡是能否进入上流社会的唯一标准。这样的社会风尚使美国的资产阶级在攫取财富时更加肆无忌惮，更加疯狂。到19世纪末大企业组织、大财阀已经称霸美国的经济领域。他们凭借其经济上的强大实力，控制市场、规定市场价格、划分经营范围，不择手段地排挤和打击竞争者，对工人则进行残酷的剥削和压榨，对公众进行各种无耻的欺骗。大资产阶级的这种毫无顾忌地聚敛财富的行为，不仅激怒了无产阶级，同时也引起了社会其他各界的极大不满。
    美国社会经济方面的这些问题，一方面是受美国、英国古典经济学家的个人主义、自由放任的经济思想，以及英国社会学家赫伯特·斯宾塞的社会进化论的思想的影响。赫伯特·斯宾塞把达尔文在《物种起源》中关于生物界的生存斗争和自然选择的理论移植到人类社会，把人剥削人、大公司兼并小公司和种族压迫等作为“生存竞争”的手段，大谈“适者生存”。这对美国政府的政策产生了极大的影响；另一方面，是美国自由竞争的激烈和残酷。一些人开始注重竞争的规则、发展的秩序。美国早期的社会学家沃德虽然也受赫伯特·斯宾塞的社会进化论的影响，但是他反对自由放任主义，认为文明是人创造出来的，人不是服从自然力量，而是运用其才能来计划和指导其未来，人类可以通过设计有目的的行动来影响环境。因此，他倡导“社会导进说”，主张人们从事有秩序地改造活动以控制社会的进化过程。他还认为，在许多情况下，自由放任的经济制度不会促进人类进步，而是适得其反。他建议由政府进行积极的社会规划。只要依靠全体选民的意愿，民选政府的行动就能改革社会。[4][p.405] 这种观点很得人心，特别受到当时兴起的“进步运动”的欢迎。
    因此，愈来愈多的美国人认识到，在社会贫富分化日益扩大的情况下，只有对贫困者提供社会保障与必要的福利，才能真正算得上公正，社会才能持续稳定。贫穷这个社会问题不是私人团体的慷慨捐助能够解决的，联邦政府与州政府应该行动起来，担负起保障穷人生活的责任。
    哲学上，在美国的哲学领域逐渐形成了一种实用主义哲学理论。实用主义作为一种哲学学说，最早产生于19世纪末的美国，20世纪初开始在西方社会流行。实用主义的创始人查理·桑德尔斯·皮尔士，他提出了两个观点：第一，实在的东西就是人们相信的东西；第二，一个概念是否清楚明白，是否有意义，要看它是否引起实际效果。所谓实际效果，就是对人的功用。[5][p.138] 也就是关注经验、事实和效果。实用主义的其他代表，如威廉·詹姆斯、约翰·杜威。杜威提出了“社会改造理论”，即“以一般的观念概括特殊的情境”，也就是使个别的、具体的社会政治问题服从抽象的、一般的社会政治概念，而人们要面对和解决的恰恰是这些具体问题。用旧理论不仅无助于反而有害于这些具体问题的解决，它“掩盖了迫切改革的需要”。因此，取而代之的就是不断的行动。根据具体情况进行社会实验、探索、修正错误的改造过程。[5][p.173] 在他看来，思想必然导致行动，只有通过行动，人们才能获得有效的思想；一个人了解事物是通过操纵和改变这些事物，强调一切思想应有效果来判断；社会总是处于不断变化的状态，新问题产生了就必须采取新办法来解决，以适应已经变化了的状况。因此，他把是否“有报酬”、“有效用”、“满足需要”作为衡量概念、理论、观念的标准。鼓励对传统信仰的批判，引导人们自发地建立务实的原则。
    19世纪末叶，美国这块土地上产生的皮尔斯、詹姆斯、杜威实用主义理论正是美国生活主流思想的对应物。反映了当时美国资产阶级要求发展经验的务实精神，凝结着人民群众的进取意识和感情。实用主义的理论鼓励人们相信他们能决定自己的命运，引导那些对社会不满的人去进行变革，在客观上支持了19世纪末20世纪初的改革精神。由于受到社会上这些观念的影响，当时的美国出现了许多希望美国进行变革的改革团体，这些改革团体结成了一个进步派联合组织，在美国形成了一个被称为“进步运动”的改革，试图在社会、政治、经济诸方面进行改革的各种努力。他们首先掀起了儿童妇女福利的运动。在美国人眼里，所有的社会福利行为中，没有比针对孩子们的福利活动更为重要的事情了。在19世纪一些改革家和专为社会进步而奔波的机构和个人，都十分自觉地致力于增加孩子们的福利。所以，从19世纪中叶到20世纪初，广泛的关注儿童福利运动在美国刮起了一阵旋风。纽约市率先建立起关心儿童健康的机构。其次，美国在19世纪末20世纪初，许多城市人口有很大的增长，主要是移民。如在纽约市150万人口中，每6个人中就有5个人挤在低矮简陋的房屋中，[3][p.95] 由此产生了许多各种各样的问题。因此，进步派展开了为移民和定居者改善城市居住条件、消除贫困根源的运动。同时，进步派还为失业保险、战时保险、工伤保险等社会问题作了大量的工作，展开了一次又一次的推进改革的运动。进步派的这些“进步运动”的改革，突出的反映出他们不是把政府看作独裁者，而是把政府看作仲裁者和保护者，他们认为政府的职责是像警察那样执行那些旨在促进平等和保证正当行为的法律，总的趋势是推动政府对“人民”承担更多的责任，通过适当的社会政策对社会变迁的受害者提供保护和安全，以维护城市的稳定。因此，“进步运动”的改革促使政府正式关注儿童问题、工伤保障、都市问题、失业问题、住房问题、老年保险等社会问题。
    由于以实用主义哲学为基础，适应社会政治、经济发展的需要，到20世纪初，主张对社会进化过程进行有意识、有目的的控制的思想开始影响政府的行为。加之工业革命的社会结果，如大机器、大型设备比手工业和农业生产造成的工伤事故显著增加，以工业化和城市化为基础的市场经济周期性地发生经济危机导致大量劳动者失业等，更产生了对社会过程予以适当干预的迫切需要。所以，美国在20世纪初的20年就制定了以解决严重社会问题的多项社会政策立法。为此，我们可以说社会思想观念的变化促进了社会政策的制定。