1875年4月14日，明治天皇发布了逐渐建立立宪政体的诏书。该诏书虽然没有明确规定未来日本宪政的模式和宪政实施的具体日期，但是在一定程度上吸收了民权运动主张的天皇诏书，无疑给日本的民权运动打了一针兴奋剂。于是，热心日本宪政的民权运动者们或以民权运动组织形式或以个人名义纷纷草拟宪法（又称“私拟宪法”）。这些“私拟宪法”包括“嘤鸣社”于1879年草拟的嘤鸣社87条宪法草案、同年“共存同众”起草的83条“私拟宪法意见”、1880年“筑前共爱会”拟定的长达134条的“大日本国宪法大略预见书”、植木枝盛于1881年草拟的“东洋大日本国国宪按”等12个宪法草案④。这些草案中大多以欧美宪法为蓝本，或主张君主立宪制式的钦定宪法，或主张共和政体式的民议宪法。固然，民间草拟的各类宪法着实令明治政府当局大伤脑筋，但对于明治政府当局来说，无论是未来日本采取何种类型的宪法，最不能回避的就是，“民党”既然能够突破政府结社的种种禁令而“顽强”地生存和活动，那么，在未来“民主的”宪政体制下的“民党”所发挥的“政府破坏力”就不能低估，须从法规上的环境中加以规范。关于这一点，曾经遍历大半个欧洲的伊藤博文和山县有朋等人从专制的普鲁士和立宪的英国的宪政经验中不约而同地总结出了驾驭“民党”的秘诀，那就是要在未来日本的宪政体制中建立一个职业的文官官僚集团，以稳定将被“民党”攻击的政府的政策决策核心。当然，山县和伊藤在驾驭“民党”的做法上颇为不同。被誉为日本陆军常备军的创建者之一的山县在辞去日本军界职务后，插手内务省和地方事务，在内务省内外逐渐建立起了颇具规模的山县系的官僚集团。而伊藤则于1882年3月，通过亲信福地源一郎成立了“立宪帝政党”，提出主权在君和钦定宪法等主张，试图通过成立自己的“御用政党”在未来的议院中与“民党”抗衡。不过，近代日本的第一文官制度法案还是通过伊藤本人的手确立起来的。
    1885年12月，伊藤出任近代日本史上首任内阁的首相。上任伊始的伊藤内阁确立了未来日本的宪政体制框架，并于1887年6月，正式开始了日本国宪法的起草作业。在开始起草宪法的第二个月，伊藤内阁公布了《文官试验试补及见习规则》（以下简称“规则”）。根据该《规则》规定，帝国大学毕业生或通过日本政府举行的高等考试（行政官）的应试者，才有资格就任奏任官级的文官；官立府县公学校的毕业生或通过日本政府举办的普通文官考试的应试者，才有资格出任判任官级的官僚⑤。此外，通过考试任用政府高等和普通文官打破了以往士族，尤其是萨长两藩出身的士族垄断国家权力的局面，为平民通过考试参与国家行政管理提供了法规条件。
    此前，明治政府曾在《规则》公布前，即1886年3月和4月分别公布了《高等官官等俸给令》和《判任官官等俸给令》以及《技术官官等俸给令》，规定了文武官的官等和薪俸。其中，在文官的官等中，将文官分为亲任官、敕任官、奏任官和普通文官（判任官）。明治以来，明治政府按照官僚的职务高低，实际上将政府的高等文武官僚分为亲任官、敕任官和奏任官。其中，亲任官为在皇居内由天皇亲交任职命令书（辞令）的高等官僚，对象为太政大臣和内阁制中的总理大臣等；敕任官为天皇以书面诏书的形式任命的高等官僚，对象为太政官制中的议长和内阁制中的各省大臣等；奏任官在内阁制实施后以内阁总理大臣名义上奏并得到天皇“裁可”的各省课长等。因此，这些俸给令事实上是以规定启用文官官等的形式，确认了明治以来形成的高等文官的任用惯例。
    尽管如此，《规则》存在着明显的政策性缺陷。其一是，帝国大学法科大学的毕业生毕业后，享有不经过高等考试（行政官）就可以出任高等官（试补）的特权。根据统计，在1888年，即试补制度实施的第一年，明治中央政府计录用了宫崎政吉、伊藤主计等17名高等官（试补）分别进入农商务省大臣官房、大藏省总务局以及内务省县治局等机构。在其后的1889年至1893年，明治政府计录用了99名大学的毕业生，出任高等官⑥。而在这六年中，仅在1889年和1891年8名高等官是通过高等考试 （行政官）合格而进入中央政府各省局的，而其余高等官试补全部为免试的东京帝国大学法科大学毕业生。这样，意在打破萨长两藩出身的士族垄断国家行政资源的《规则》反而为新的“学阀”垄断行政资源提供了条件；其次，在当时，就读全国仅有的东京帝国大学法科大学的学生大多是通过维新而步入富裕阶层的士族和新贵的子弟，如，1888年7月从东京帝国大学法科大学法律学科毕业，同年12月任判事试补，后调任法制局的龟井英三郎出身熊本，其父为原熊本藩的武士；1887年7月自东京帝国大学法科大学政治学科毕业，1888年11月调任内务省警保局试补的铃木马左也出生于宫崎县，其父为原高锅藩的家老。这样，《规则》实际上并没有为平民子弟提供一个平等的通过竞争考试而进入国家管理核心的机会。第三，虽然此次颁行的《规则》旨在着眼于通过规范高等文官中的奏任级官僚和普通文官即判任官的任职资格，但是，从此次实施的《规则》也可以看出，当时的明治政府无意规范敕任官级的各省次官、局长等的任职资格，而对于奏任官的任用，部门官长仍然享有一部分自由的任命权限。换句话说，敕任官和奏任官的自由任用导致了这一时期政府内部的买官卖官和任人唯亲的闹剧风潮以及高等文官的种种劣迹的出现。尤其是在内阁和政党制度登场初期，党人在内阁中谋求职位成为政党与内阁在议会中是否能够合作的交易砝码。因此，《规则》并没有使日本的文官官僚成为中立于议会和政党的稳定集团。这些制度上存在的缺陷只有等到1899年3月《文官任用令》（改正案）颁行以后才得以部分解决。