三
    1884年12月至1890年11月的近六年间是对近代日本政治史乃至近代日本社会极具影响的六年。1884年12月，以伊藤博文为内阁总理大臣的近代日本史上的第一届内阁产生；1888年12月，明治政府开始实施《规则》，三原经国、龟井英三郎等首批试补进入中央政府的各个省局；1889年2月11日，《大日本帝国宪法》（又称《明治宪法》）公布；同月，明治政府公布了《众议院议员选举法》，并于第二年的7月，举行了首届众议院议员的总选举，选出了第一次众议院的议员。
    同太政官制相比较，日本内阁制从制度的层面上有着明显的有别于太政官制的特征就是内阁制中的各省大臣有审议国务的权限，即由阁僚会议形成的阁议成为政府决议；各省大臣负有单独辅佐之责任。此外，与各省的各自为政的割据式太政官制相比较，新内阁制是集体责任制内阁，总理大臣只是内阁的首班大臣。尽管如此，从人事上，伊藤内阁并没有摆脱藩阀政治的阴影。在第一次伊藤内阁成立之初的阁员中，井上馨、山县、松方正义、大山岩、西乡从道、山田显义、森有礼、谷干城以及榎本武扬等分别出任伊藤内阁各省大臣。在伊藤内阁的十位大臣中，伊藤本人、外务大臣井上、内务大臣山县以及司法大臣山田等四人为原长州藩（现山口县）出身；大藏大臣松方、陆军大臣大山、海军大臣西乡、文部大臣森有礼等四人为原萨摩藩（现鹿儿岛县）出身；农商务大臣谷干城为原土佐藩（现为高知县）出身，而递信大臣梗本则为幕府旧臣出身。伊藤内阁的重要阁僚几乎为萨长藩阀所垄断。不仅如此，像伊藤、山县、松方、大山和山田等人曾多次出任其后的内阁重要阁臣，其中，伊藤四次受命组阁担任内阁总理大臣⑦；山县直到因“宫中事件”，过度干涉皇太子选妃而失信止，曾两次组阁出任内阁总理大臣，三次出任内务大臣，一次就任司法大臣⑧；松方也曾两次受命组阁出任内阁总理大臣，七次出任大藏大臣⑨；大山则自1884年内阁成立以来至1896年9月几乎连任了六届内阁的陆军大臣山县内阁。诚如日本学者辻清明所言，近代日本的内阁制本质在于“形式上的近代立宪，本质上的封建藩阀的双重性格上构筑的矛盾体”⑩。
    1890年7月1日，根据《众议院议员选举法》，日本举行了全国第一次国会众议院议员的总选举。经过全国45万选举人的选举，从756名候选人中产生了300名众议院议员。在300个众议院议员议席中，大同团结派获得63个议席，爱国公党获30个议席，自由党获15个议席，合同派获2个议席，改进党得45个议席，九州进步党得19个议席，自治派获12个议席，保守派获14个议席，中立派获得了82个席位（11）。政党的出现始于自由民权运动初期。这一时期的政党虽在政府登记注册，为政府所认可，但活动的范围一般限于政党结社法律框架内的自办报纸、杂志和集会。因此，政党除了通过自办的报纸、杂志和举行集会等社会舆论左右日本政局外，尚无直接参与政府政策决策的平台（12），日本的政党成为真正意义上的在野党和“民党”。众议院议员的产生和众议院的成立为日本的政党提供了一个参与政府政治决策提供了一个平台。从另外的一个角度说，以往政府和“民党”的对立是通过报纸、杂志等社会舆论来解决，而众议院的成立，使得明治的政治格局中，从藩阀官僚--政府独大演变成了议会、政党、藩阀官僚和政府的四方两局的政治格局，议会和政党可以通过否决政府提出的预算案和议案来肢解内阁。这样，更为缜密的预算案和专业的议案和频繁的内阁更迭就需要一个稳定而体系的文官官僚集团来隔离政党和因内阁的更迭而造成的日本政治和社会的动荡。
    此间，松方内阁在1893年10月公布了《文官任用令》。《文官任用令》主要对奏任官和判任官的任职资格做出了调整。根据《文官任用令》的规定，其中，文官高等考试合格者、已从事高等文官职务超3年以上者以及从事裁判所检察院判事检事职务超过3年以上者的可任奏任官；判任官的任职资格是，文官普通考试合格者和文官高等考试合格者、官立私立中学校毕业生以及从事文官职务超过 3年以上者；教官和技术官的任用由文官高等考试委员会或文官普通委员会认定（13）。
    从上可以看出，《文官任用令》旨在取消高等官任职的特权的同时，主要是试图扩大奏任官级高等官的任用资格，以解决文官高等考试合格者的不足和迅速膨胀的中央和地方官厅的人事需要。但是，《文官任用令》仍然仅着眼于高等文官中的奏任官和普通文官中的判任官的任用资格，对于高等官中的敕任官，既不随内阁更迭的事务官职的各省厅局长、府县知事的任用资格并没有做出规定。而在内阁制，尤其是议会成立后，内阁和党人交易“猎官”敕任官职位的现象愈演愈烈，《文官任用令》所显现的制度缺陷比较明显。
    1896年8月，松方接任辞职的伊藤，第二次出任内阁总理大臣。第二次松方内阁除了任用或留任了藩阀官僚为阁僚外，还起用了立宪进步党系的大隈重信为外务大臣，并通过大隈和犬养毅取得了立宪进步党在议会上对松方内阁的支持（史称“松隈提携”）。作为回报，大隈代表立宪进步党向松方提出了，国务大臣应不负国民的期望、取消对言论集会出版的限制、任用民间人才发展政务等三点要求（14）。为此，松方在第10次众议院开会前后，履行“任用民间人才”的承诺，于1897年4月，分别任用了立宪进步党系的大石正己、武富时敏、肥塚龙和高田早苗为农商务省次官、同省商工局长、同省矿山局长和外务省通商局局长；同月，在地方府县知事的人事更迭中，又有10名立宪进步党系的议员被任命为地方府县的知事。紧接着，在同年8月，立宪进步党系的志贺重昂、箕浦胜人、新井章吾等分别被任命为农商务省山林局长、商务局长和新设的拓殖务省北部局长。立宪进步党系的众议院议员多数进入了官界被任命为敕任官。
    第二次松方内阁虽然与立宪进步党进行了合作，但是，从人事上讲，松方内阁只是在丝毫没有衰败的藩阀势力和日渐强大的政党势力中，为寻求安定的内阁而进行的妥协的人事安排，尚不能视为政党内阁。近代日本政党内阁首次出现在第二次松方内阁解体之后的第二年，即1898年6月成立的大隈重信内阁。大隈本人在同月的自由党和立宪进步党合并组成的宪政党大会上被推举为党的总代表，并接替辞职的伊藤出任内阁总理大臣。在阁僚人事上，除了陆海军省大臣外，大隈内阁将外务、司法等八省大臣全部由新成立的宪政党系的党人充任。此外，各省的次官、局长、警视总监、各府县知事也更迭为宪政党人。大隈内阁的阁僚人事安排以及随后拟定着手的行政改革计划不仅触动了藩阀系官僚和内务系官僚的既得利益，遭来藩阀系官僚和内务系官僚的抵抗，也导致了宪政党内因利益分配不均而产生了内部的对立。这样，大隈内阁在维系不到六个月的时间里就迫于无奈，集体向天皇递交了辞职书。
    接替大隈内阁的是山县有朋。山县出任内阁总理大臣后，立即组织内务省官僚会同内阁法制局，起草《文官分限令》、《文官惩戒令》，并全面修改了《文官任用令》。1899年3月，上述三法令在经过枢密院的咨询和明治天皇的裁可后，分别以敕令第61、第62、第63号的形式被正式公布（15）。
    《文官分限令》规定了罢免文官和文官停职（日语原文为“非职”，其后修订为“休职”）的几种情况，以此保障文官的权利和文官集团的稳定；《文官惩戒令》规定，文官有违背职务上规定之义务或怠慢其职务，以及损害官职上的威严和信用行为之一者，经所属文官惩戒委员会审查，视其情节轻重，可给予免官、减薪、口头批评的处分；同此前的《文官任用令》相比较，新的《文官任用令》的不同之处就在于规定了敕任官的任官资格。诚如山县在枢密院咨询会议上所作的说明那样，“明治20年文官考试方法初定，是26年又设文官任用令。然此任用令未能首尾贯彻。当时关于敕任官之任用未塞门户，大学及其它出身者在考试通过后即可任用为奏任官即三等官以下，唯敕任官之任用未作规定。是为该规定之不备，故此任用令贯彻之精神即为纠正其法令的不备。”（16） 从法令的文面解读，新《文官任用令》主要就是规定了敕任官须是奏任官的经历者，即敕任官须从现任或曾经出任过奏任官以上的官僚中选任。而实际上，新的《文官任用令》试图一改以往“政府以敕任的官职为食饵垂钓党人，而党人亦以欲获而媚政府，是为行政秩序紊乱官纪荒废之弊，”（17） 以杜绝党人的猎官运动。但是，新《文官任用令》并没有对总理大臣秘书官、各省秘书官、内阁书记官长以及各省官房长等的任职资格做出限制，此外，《文官分限令》和《文官惩戒令》适用范围均为亲任官、法院判事和会计检察院检查官以外的文官。由此可见，上述三个文官法令旨在政党势力日益强盛，内阁频繁更迭的政局中，针对内阁以及内务省所辖的行政文官制度所做出的政策性调整。