第二次世界大战后，日本进行了两次大规模的民营化改革。20世纪80年代开始的第一次民营化改革实现了日本电电公社（以下简称电电公社）、日本专卖公社、日本国有铁道（以下简称国铁）三公社的民营化。但是，90年代日本泡沫经济的崩溃延缓了民营化进程。2001年小泉执政之后，在“改革无禁区”的旗帜下，针对日本道路公团、邮政公社等特殊法人，开始了第二次民营化改革。本文结合日本“国铁民营化”和“道路公团民营化”过程的具体案例，通过对日本国有企业民营化过程的制度层面剖析，揭示民营化政策过程的一般规律和特点，以期对制定我国国有企业民营化改革的推进战略有所启示。
    一民营化政策过程的制度基础
    关于民营化的定义，目前尚无定论。一般来说，狭义的民营化是指将国家或地方公共组织所有的企业或事业转为民间所有，实现由官到民的转变。广义的民营化，则不仅仅是所有权的转移，它还涉及包括企业经营模式变革、民间承包、规制缓和等各个方面。20世纪90年代以后，民营化方法更趋多样化，开始由“从官到民”模式（PFI）转变为“官民协作”模式（PPP）。① 尽管各国推进民营化的政策内容和步伐不尽相同，但其基本出发点是通过调整国家经济职能和社会管理模式，建立“小政府”，充分发挥民间活力，减少国家干预，提高整个国家的产业国际竞争力和社会服务水平。从制度经济学角度看，其实质是通过调整构成现存社会组织结构的政府与企业、政府与市场的关系，减少社会交易成本，实现社会经济效益的最大化。
    在民营化过程中，政府既是民营化的推动主体，同时也是民营化改革的对象。对于政府来说，民营化本身并不是目的，而只是转变经济体制和调整经济结构的必要手段。民营化是一个通过政治经济博弈打破现存社会均衡格局建立新型均衡的过程。现行制度本身是参与主体经过长期博弈而达成的均衡，它一经实现，便具有很强的稳定性，并形成一定的路径依赖。在民营化政策的制定和推动过程中，由于民营化的推进战略不同，其结果也可能大相径庭。因此，研究民营化推动过程中的具体制度环境和利益格局现状，制定切实可行的民营化推进战略，对于能否在真正意义上实现民营化显得至关重要。
    （一）“分割性多元主义”均衡格局
    战后日本在美国占领体制下，颁布了《日本国宪法》，建立了议会民主制政体，并逐渐形成了自民党一党长期执政的政治局面。在经济上，经过战后的恢复重建和20世纪50-60年代的高速增长，日本一跃成为世界第二经济大国。70年代，日本企业界在较快摆脱了石油危机的影响后，迅速实现了增长方式由重厚长大型向轻薄短小型的转变。在经济发展过程中，日本企业界不但积蓄了强大的经济实力，逐渐确立了以终身雇佣、年功序列、主银行制等为基本特征的企业经营模式。由此，日本社会形成了一个稳定的政治经济均衡格局，青木昌彦将其称为“分割性多元主义”或“官僚多元主义”。②
    在这种“分割性多元主义”的均衡格局中，按照不同的利益关系，日本社会形成了多个利益集团，企业家、政治家和官僚结成了利益集团的铁三角。各利益集团之间经过不断博弈，以维护本利益集团的既得权益为主线，按照不同领域组成了一个势力均衡的“分割性多元主义”社会组织体系。这种体系具有很强的社会稳定功能，在追赶型经济的发展过程中，能够实现内部资源和信息的共享，规避外部风险。企业家、政治家、官僚等以本利益集团的利益为基点，形成稳定的政策表达渠道，制定出维护本集团利益的国家政策，并通过官僚主导的国家干预体制予以落实。政策制定的最后结果，总是以具体形式和手段来表达和实现某些利益集团的利益，因而往往会偏离政策目的的初衷。
    （二）第一次民营化的社会背景
    日本进行的两次民营化虽然各自社会背景不同，但都是在“分割性多元主义”社会组织体系的制度基础下进行的。第一次民营化时期，在经济持续发展的前提下，日本一直沿用传统的政府主导的经济调节方式。为维持庞大的公共基础设施建设，保持经济景气扩张，日本政府通过发行国债加大财政投入，结果导致严重的财政危机。大平正芳内阁为了摆脱财政对国债的过分依赖，试图导入消费税，招致国民群起反对。在1979年10月的大选中，自民党议席大减。因此，必须探索一条在不增税条件下解决财政危机的新途径，三公社民营化的改革政策随之出台。
    三公社民营化是实现所谓“不增税条件下解决财政危机”的最好办法。首先，国铁已成为日本政府财政的巨大负担。从1964年开始，国铁的经营赤字与日俱增。进入20世纪80年代，国铁每年亏损额达1万亿日元以上，到1985年，总负债额为38万亿日元。其次，三公社都是巨型企业，特别是国铁和电电公社，分别拥有20多万职工。企业的国有性质，一方面使经营者和劳动者缺乏危机意识，另一方面，由于政府和国会对其经营直接干预，严重影响了企业的经营自主性。对三公社进行民营化改革，将其推向市场，不仅可以堵住巨额亏损的漏洞，而且可以通过股票上市一定程度上缓解财政危机，获得税收收入。对于民间企业来说，通过民营化和规制缓和，可以开辟新的投资领域和发展契机。
    但是，三公社民营化只是解决了一个改革起点的问题，并未从根本上调整日本的经济结构和政府干预经济的方式。日本政府本应继续全方位推动民营化改革，从根本上调整政府与市场、政府与企业的关系，进而改革现存经济组织结构。但事实并非如此。
    （三）第二次民营化的社会背景
    90年代以后，世界政治经济格局出现了大调整，国际竞争日益激烈。与美国等发达国家由于信息时代到来而出现的“新经济”景气局面相反，日本开始陷入泡沫经济崩溃后的萧条之中。面对经济萧条的束手无策，加上政治丑闻不断曝光，致使自民党的支持率直线下降。1993年，自民党终于丢掉了持续38年的执政党地位，成为在野党。在日本政界大变动过程中，政党之间合纵连横，激烈角逐，政权更迭频繁。作为政府重要职能之一的经济政策，只能充作议会演说的台词，执政党和政府不能拿出切实可行的一贯性经济复兴对策，只能沿袭传统的财政干预政策，民营化进程也因此被拖延。以1992年宫泽内阁实行10.7万亿日元的综合经济对策为开端，到1999年小渊内阁投入18万亿日元实施的经济新生对策，仅90年代就实行了九次大规模的经济振兴计划，但始终未能使日本经济走出谷底。桥本内阁虽然进行了以削减公共事业费和整编中央省厅为主的行政改革，但也未能推行民营化改革。
    不仅如此，作为日本第二预算的财政投融资却仍继续膨胀。1975年，日本政府的一般会计预算为20.86万亿日元，财政投融资计划为10.56万亿日元。1995年，财政投融资达到42.19万亿日元，而当时的一般会计预算为75.94万亿日元。③ 以日本道路公团为例，到民营化前的2003年，赤字合计约40万亿日元，工程建设费为每公里33亿日元，是美国的四倍、意大利的六倍。道路公团每年的建设工程费为1.2万亿日元，而工程费的3％-5％会最后变成政治活动基金，约300亿-600亿日元。
    为彻底改变日本社会经济结构，2001年小泉上台伊始，便立刻打出了民营化改革的旗帜。2001年6月，经济财政咨询会议提出了以民营化和规制改革作为结构改革的“基本方针”。对于小泉的结构改革来说，道路公团改革是其民营化的突破口，而邮政民营化改革则可以阻断163个特殊法人、公益法人财政投融资的渠道。④