二民营化政策过程的政治博弈
    诺斯认为：“现存的博弈规则决定了参与人如何交易及创新的动机，因而在根本上导致了伴随相对价格变动而产生的对新规则的有效需求，这些新规则将在‘政治市场’上经各方协商而确定。政治市场则由政治规则决定”，“正是政治过程本身界定和实施产权”。⑤
    第一次民营化改革历时两届政府共六年多的时间。从改革酝酿到舆论宣传和体制保证，基本上是一体推进的。与此相反，第二次民营化改革中，小泉政府虽然一开始就打出了“结构改革”和民营化旗帜，并列出了改革进程时间表，但由于受到人事任用、体制运转等多方面影响，未能形成一体化政策推进机制，而是处处绊脚，枝节丛生。
    （一）第一次民营化的推进战略
    在第一次民营化改革中，首先成立了民营化的组织和推动机构第二次临时行政调查会⑥（以下简称临调），作为经国会通过而正式设置的首相咨询机构，在临调设置法案中，附以“政府应尊重其报告”的条款。因此，临调与200多个其他形式的审议会明显区别开来，被置于最高权威咨询机构的地位。
    不仅如此，经团联会长土光敏夫在就任临调会长时，提出了“报告必须得到实际执行；不能通过增税来实现财政重建；最大限度发挥民间活力，对特殊法人进行整理或民营化”等附加任职条件，并且得到了铃木善幸首相的承诺。中曾根继任首相之后，重申遵守上述政府承诺，从而保证了后来民营化改革等一系列改革的顺利推动。
    临调作为总理大臣的咨询机构，政府对其做出郑重承诺有其深刻的经济背景。20世纪80年代以后，民间企业界的无限活力和突出绩效与国有企业的经营恶化、严重亏损形成鲜明对比，加之政府财政危机的严重制约，日本开始逐渐进入由财界主导的社会。
    第一次民营化改革时，不仅有临调和后来的行政改革推进委员会，在自民党、国会、运输省、邮政省以及三公社内部，都设立了各自的调查和研究组织，新闻媒体也给予了充分关注。可以说，随着临调路线的深入推进，在全国形成了一个推动民营化的改革氛围。临调提出三公社民营化的基本报告以后，各党派虽然反应不一，但总体上形成了支持民营化改革的推进态势。为保证改革的顺利推动，中曾根内阁几次调整运输大臣，而且将阻碍民营化的人员解职，以此推动国铁重建监理委员会的工作。1982年12月，内阁设立“国铁重建推进本部”，中曾根亲任本部长。可以说，中曾根内阁是执行临调路线的内阁。在其执政期间，形成了财界与政界联合的基本格局，从而切实实现了三公社民营化。
    （二）第二次民营化的推动战略
    与在财界主导下展开的第一次民营化不同，第二次民营化是在政治家推动下进行的。小泉上台伊始，旋即提出了民营化的改革方案，而且目标直指道路公团和邮政公社。小泉希望通过“无禁区的结构改革”，根治长达十年萧条的日本经济。
    此前，对于内阁决定的法案，首先要交由自民党部会讨论，然后再经过政策调查会和总务会研究。但是，在这个过程中，许多法案往往被议员否决。小泉上台之后，一改日本政治运作中的传统做法，他充分利用国民支持的政治优势，对自民党开始实行“越顶战术”，即越过自民党内部会等组织，将内阁决定的法案直接提交议会审议。这种无视惯例的行为，招致自民党内部的强烈反对，因而在具体政策的制定和执行过程中，常常受到各派阀的消极抵制和反抗。
    与第一次民营化改革的临调和国铁重建监理委员会形式相同，此次设立了道路四公团民营化推进委员会（以下称民推委），作为政策咨询性质的第三方委员会，民推委依据法律由小泉直接任命产生。从构成人员来说，大多数是为国民评价较高的专家、学者、新闻界人士，而且社会改革派占据多数。与由经团联会长土光敏夫担任临调会长的模式相同，此次由经团联会长今井敬担任委员长。
    但是，与临调命运截然不同的是，在从2002年6月到2003年12月的一年半时间里，依法成立的民推委遭到两次瓦解的危机，它所提出的基本意见也大多被束之高阁。在道路公团民营化过程中，日本政府与执政党协议会采纳了国土交通省提交的A、B、C三案中的B案，虽然形式上采用了与民推委最后意见书一致的所谓“上下分割分离”方案，但却背离了民推委意见书的基本原则。它不是优先返还超过40万亿日元的债务，而是优先建设高速公路修建计划所提出的9342公里公路。从表面看它不再利用财政投融资，但其用于建设的民间融资却要由政府保有机构负责担保，其新建道路及债务将来也一并归保有机构。45年的偿还期限及政府保有机构的长期存在，与其说是民营化，毋宁说是“国营固定化”。⑦ 应该说，道路公团改革的最终方案基本上背离了民营化的初衷。