井上毅（1844～1895），是明治时期著名的法制官僚，曾参与了明治宪法和其他许多法律的制定，可以说对缔造明治国家，确立战前日本的宪法体制起到了核心的作用。但不仅如此，对于明治政府的内政外交的许多问题，井上毅都提出了自己的意见，起到了重要的参划作用。特别是在日本近代地方制度的探索、地方自治制度的建设中，井上毅也是重要的一员。他提出的一些建议和主张，对日本近代地方制度的建设产生很大的影响。尽管他的主张与山县有朋产生了对立，并最终没有把握地方自治制定的主导权，但他对近代日本的地方制度建设的影响是不容忽视的。而且，研究井上的地方自治观，也可以使我们更好地理解近代日本地方自治制度的特征。遗憾的是目前我国学者对井上毅的研究主要集中在他的教育思想等方面，对他的地方自治观还缺乏应有的探讨。因此，本文主要通过对日本国学院大学井上毅史料编纂会编纂的《井上毅传（史料篇）》中的有关史料进行分析，对井上毅的地方自治观作一全面的考察。
    一
    井上毅1844年出生于细川藩的一个下级武士家庭，幼时就学于学塾必由堂，十四岁入于藩儒木下犀潭门下，不久就受到提拔，被选送到藩校时习馆作居寮生。此前他所学习的始终是以儒学为中心的学问。不过这里所谓的儒学，“虽以朱子学为基本，但在某种程度上已经有了折衷的色彩”，即已经受到古学和国学等的影响[1]。
    1867（庆应三）年后，井上受藩命开始转向学习洋学，先后就学于法学塾和大学南校。1873年，作为当时司法卿江藤新平的随员，井上被明治政府派往欧洲留学，对西方国家的法律制度进行了约一年的考察。在欧洲，井上主要是在法国巴黎进行学习，其间也访问了德国的柏林和走访了法国的一些地方城市。可以说，早年的留学欧洲，特别是主要在法国留学，给井上毅以极大的影响。而且在当时，他就对地方制度问题非常关心，深入考察了法国当时的村落生活和地方行政，并形成了自己对地方制度的认识。归国后的井上毅，对于地方制度问题极为关心，多次提出意见书，对地方制度问题进行参划。下面我们分阶段考察一下明治前期井上毅的地方制度意见。
    （一）大区小区制时期井上毅的地方制度意见
    明治政府在实行废藩置县，加强了中央集权后，对府县以下的地方则实行了大区小区制，这一制度直到1878年实行三新法后被废除。大区小区制时期是明治新政府进行以地税改革为主的各项改革时期，各种制度都在不断的探索中，社会的新旧矛盾激化，给明治新政府的统治带来威胁。因此井上毅针对地方问题，积极提出各种建言，表现了对国家的地方统治的极大关心。
    1874年4月，井上写了一份给当时的太政大臣的意见书，在意见书的第四项中他指出了当前地方统治现状的弊端，并提出了改善政策。具体说来他认为存在的弊端是：一是地方官之待遇过轻；二是任用之县令不专；三是户长不知其职。而对于这几点他主张的改革方法是：一是提高地方官、特别是府知事县令的待遇，使有能力者专心治理地方；二是中央制定精密的法律，通过指令规制约束地方官；三是主张应该选择和地方关系密切的人为地方长官[2]14。这是他较早提出的对于地方制度的意见之一。
    分析这一时期井上毅对地方制度的关心，首先表现在对待底层町村问题的重视上。他说：“凡成国之本，自村邑始，故治道之本，亦起于村邑。”[2]14。因此对于町村给予了很大的关注。井上毅反对明治初期把地方人为地划成区的大区小区制，认为其“方法属于人为者多，不如旧的郡村自然。”[2]99 而且在大区小区制度下，户长“俨然临于村民之上，视村民为顽然无知，一意奉行政府之风旨，汲汲布达政府之号令，不问村民之怨苦。”他认为町村和府县不同，是在国家具有“固有权利”的团体，所以其首长应该“作为一村的总代，主持一村的权利。”从中可以看到，井上重视底层的町村，认为町村长的人选具有重要性，同时也可以看到他反对过度的中央集权，主张某种程度上的分权[3]3，主要是底层町村的分权。
    井上毅对地方制度的重视，还表现在他对地方经济问题的高度关心上。在他的意见书中，有很多是关于地方财政问题的。在大区小区制时期，地方财政还没有完全整备，实行的是“属于过渡性质”[4] 的民费财政，其特点是各种赋税重复赋课，百姓负担沉重。对此，井上多次提出自己的意见。例如，在“九年冬草”的意见书中，井上毅开篇即指出“地方政事之要，在于节县用，省县税民费，精选区长。”具体说来，“正是由于正税之外有府县税，有民费，有课金，税目繁多，因而，人民不仅为其所苦，也对其产生怀疑。”[2]98 他主张为了省民费就要废止重复的大区长和“学区取缔”这一职位，主张对混乱的地方税进行整理和限制，整备备荒储备金制度，承认米金两纳制度等等，减轻地方人民的负担。此后他又多次提出关于民费的意见案，主张要对国费和民费进行区别[2]114，并提出对民费的征收应该“由府县每年八月做出前年之统计，张榜公布以减少人民的怀疑”[2]127 等主张。