四、美国隐蔽行动失败的原因
    在1956-1958年的印尼外岛叛乱中，美国为了扶植反共势力，阻止印尼倒向共产党国家，由中央情报局实施隐蔽行动，给印尼叛军秘密提供了大量军事援助。但随着叛乱被镇压，美国对印尼的隐蔽行动也宣告失败。美国的隐蔽行动之所以失败，首先在于美国的错误立场，其选择支持的外岛叛军无法获得成功，因为外岛叛乱以及分裂国家的行为不得人心，外岛叛军没有也无法获得分裂国家的政治和社会基础。在20世纪50年代的印尼，苏加诺在政治军事领域掌握着很大的主动权。同时印尼特殊的地理环境造成了叛军力量的分散，叛军内部也是犹如散沙，缺乏统一的作战指挥。外岛近乎游击队式的军事作战水平无法与中央政府军形成有效的对抗，政府军无论在政治和军事上都占有绝对的优势，其失败是无法避免的。其次，由于国际法、国内外舆论以及美国的实力等种种条件限制，美国不可能给印尼叛军以公开的、大规模的、全力的支持，只能采取偷偷摸摸的隐蔽方式，这就注定了其援助的规模必然是有限度的，无法解决外岛叛军的根本问题，改变其与中央军的力量对比。
    中央情报局隐蔽行动的失败凸显了这一时期美国政府对印尼认知的偏差。换句话说，这一时期美国对印尼的政策是僵化片面的，是失败的。造成这一局面的原因是：
    1.如同美国学者乔治·卡欣指出的那样，艾森豪威尔缺乏对第三世界国家民族主义的理解，结果造成其政府对第三世界国家外交政策的迟钝和简单化。[5]16在对印尼政策的制定上，这一点体现得最为明显。艾森豪威尔的印尼政策即NSC5518号文件指出，“印尼国内虽然没有共产党夺取政权的直接前景，但是共产党通过武力、颠覆或合法的政治手段使印尼导向共产主义的可能是一个持续的、长期的危险，因为印尼政治的不稳定、经济形势的不确定、内部的安全问题和公众态度妨碍了印尼同自由世界的充分合作……”。[4]153-157由此可以看出，艾森豪威尔对印尼局势的长远发展持有一种悲观的态度。他认为印尼民族主义国家的中立外交发展的必然结果就是亲共。他对战后刚独立的印尼内部政治情况评估过于简单，他无视其内部的实际情况，把反对印尼共产党直接等同于反对印尼苏加诺政府。认知的偏差必然造成政策制定的偏差，使其在事关印尼国家统一与分裂的重大原则问题上，站在了打出反共旗帜的叛军一边，企图依据外岛作为杠杆影响内岛政治，把整个印尼拉入反共轨道。这显然有悖于印尼社会发展中的“统一、独立、中立”的主旋律，其失败也是必然的。
    2.艾伦·杜勒斯领导的中央情报局主导了这一时期美国对印尼的政策，国家安全委员会内部其他各派的观点没有对决策产生作用。如前所述，在印尼外岛叛乱问题上，中央情报局局长艾伦·杜勒斯认为美国必须把握当前外岛势力与中央政府对抗的机会，充分利用外岛势力这一干预印尼内部事务的政治杠杆，迫使印尼走上反共道路，国务卿约翰·杜勒斯也附和其弟的主张。但在1957年8月1日，国家安全委员会第333次会议讨论印尼局势时，副总统尼克松不同意中央情报局的观点，他认为苏加诺相信民主政府不适合印尼或许是正确的，不能把印尼共产党的壮大归咎于苏加诺，印尼共产党的壮大是来源于其高超的组织和宣传手段。主张应利用印尼陆军来对付印尼共产党。尼克松的观点得到了参谋长联席会议主席阿瑟·雷德福的支持。[4]401但艾森豪威尔没有采纳他们的意见，倒是对杜勒斯兄弟的意见情有独钟，其简单的冷战思维与杜氏兄弟僵硬的反共立场一拍即合。美国驻印尼大使阿利森也一直被排斥在美国印尼政策的决策层外。阿利森一贯主张美国应积极发展与印尼的关系，增加对苏加诺政府的援助，在西伊利安问题上适当调整立场，以促使苏加诺减少对共产党的依赖，并赢得苏加诺对美国的好感。[10]3艾森豪威尔也没有听取阿利森的意见，在1958年1月底同意阿利森辞去印尼大使，并将其调往捷克斯洛伐克。
    事实上，杜勒斯兄弟错误估计了印尼局势，特别是夸大了外岛实力以及其他反印尼共产党势力与苏加诺抗衡的意志，同时也夸大了苏加诺的政治脆弱性。在1957年3月14日国家安全委员会关于印尼形势的评估会议上，艾伦·杜勒斯明显夸大事实地指出，目前仅有爪哇仍在苏加诺的控制之下，所有外岛基本脱离了雅加达政府的管辖。[4]370在1957年8月1日国家安全委员会会议上艾伦·杜勒斯面对艾森豪威尔的询问仍然坚定地再次确认仅仅只有爪哇仍在苏加诺的军事控制下。[4]401其实外岛集团与中央决裂的态度并不坚决，苏加诺在政治意志上仍然控制着整个印尼，在军事上也有能力将分裂势力消灭。
    带有强烈冷战思维的杜勒斯兄弟把反共主义强行套在了外岛身上。实际上，外岛叛军和人民并不具备或理解这种反共的政治情感，他们的反共旗帜无非是想获得美国的武器援助。他们不可能为了“反对共产主义”去牺牲自己的生命。这注定了中央情报局与外岛的合作是美国政府的一厢情愿。中央情报局对叛军支持的结果恰恰背离了美国的初衷，正如哈达在1958年3月21日对美国新一任驻印尼大使琼斯所言，当前印尼的国内冲突并非像美国想象的那样，是亲共的印尼政府和遭到印尼共产党严重渗透的印尼陆军与外岛反共武装之间的战斗。恰恰相反，目前印尼的局势是悲剧性的，积极与消极的反共分子正在自相残杀，印尼共产党正好渔翁得利。[10]85
    印尼共产党与印尼陆军正是崛起于内战中。1958年内战后，印尼国内逐渐形成了苏加诺、陆军和共产党三股政治力量。这三股复杂的、互相牵制的政治力量注定将在印尼政治舞台上激烈角逐，上演出一幕幕令人惊心动魄的活剧。中央情报局隐蔽行动的失败也促使美国调整了对印尼的关系，1958年底，美国陆续恢复了对印尼的援助，并把关注重点从外岛转回内岛，从反共立场出发，既开始加强与陆军的接触，又着手修复与苏加诺之间的裂痕。