明治维新以来，以“殖产兴业”为支撑的“富国”政策成为日本的长期发展纲领，日本也因此被视为“企业国家”。但这并不意味着日本只重视“富国”，事实上“裕民”理念在二战后的日本经济发展中也扮演了十分重要的角色。特别是自1956年进入经济高速增长期以来的半个多世纪，对“增长主义”的怀疑和反省，促使日本在发展国民经济、鼓励和保护社会精英的同时，注重提高社会底层尤其是弱势群体的实际收入水平和社会参与程度，在实现充分就业、经济增长、资源有效配置的基础上，努力促进利益分配的公平和公正，建设“均质社会”。从农村来看，在经济高速增长及随之而来的急剧的城市化、现代化和工业化的过程中，日本的农民作为相对弱势群体，其权益得到了政府的维护，基本收入和生活质量大幅提高，农村经济也获得了长足发展。这与日本政府实施的一系列“惠农”制度和政策是密不可分的。除了农业生产税收优惠、农产品关税保护、农业财政补贴等传统的保护政策外，农地制度的渐进改革也发挥了重要作用。
    二战后，日本的基本农地制度主要由《农地法》、《农业振兴地域整备法》(《农振法》)、《农业经营基础强化促进法》(《农促法》)、《土地改良法》等四大法律及相关配套法规构成。其中，1952年制定的《农地法》作为基本法，陆续经历了六次修改，分别是1962年(修改与《农业基本法》相关的部分)、1970年和1980年(同期制定《农用地利用增进法》)、1992年(同期制定《农促法》)、1997年(实现流转审批标准的法制化)和2000年。①日本农地管理制度随之不断演变。迄今学界主要从提高农业现代化水平、加快农村城市化速度等角度对此进行了较为详尽的分析。鉴于目前日本农业仍以小型农户为生产和经营的行为主体，上述研究大都对战后日本农地流转制度改革的实际效果持较消极的评价。本文试图从社会和个人而非国家的角度出发，分析日本农地流转制度改革的积极层面②，并将考察重点置于日本农地流转制度改革进程中的立法调整与收益流向，集中对改革的政策措施和实施功效进行研究。鉴于20世纪90年代初期泡沫经济崩溃后，日本的土地价格急剧下跌、要素市场面临重要的分水岭、工农和城乡之间的二元差序结构也经历了深刻的变化，本文的分析将集中于20世纪90年代初期之前。
    一日本农地流转制度改革的基本进程与立法调整
    二战后，在处理农村和农地问题时，日本政府始终面临着一个两难困境：一方面，日本亟须加速发展非农经济，有效提升农业的规模经营水平，切实改变其传统农业分散经营的格局；另一方面，日本政府意图实施的任何关于农村的制度改革和政策调整都必须充分考虑农民的利益，不能操之过急。这是因为，农村地区一直是自民党的传统“票田”，农村地区的政权支持度和社会稳定度对执政党而言具有至关重要的意义。③基于这一两难困境，日本实施农地流转制度改革时不得不步步为营、循序渐进。
    (一)农地流转制度改革的背景
    从1946年起，在盟军总部的直接授意和主导下，日本开始进行农地改革。1946年10月，吉田茂内阁向日本国会提交了《自耕农创设特别法案》和《农地调整法修正案》并获得通过。其主要内容是：(1)日本政府在两年内强制收购所有不在村地主的佃耕地和在村地主超过l町步④(北海道为3町步)的佃耕地，收购所得的土地原则上卖给佃农；(2)明确规定农地的全国平均价格，水田为每1000平方米760日元，旱田为450日元，对于不足3町步的土地由国家付给地主补偿金；(3)确定农地的佃租形式和标准，除农地转卖费用外的剩余佃租以货币形式交纳，预计将佃租率限制为水田25％，旱田15％；(4)推行佃租契约文书化，除非有特殊情况并得到知事的许可，地主不得擅自收回土地。到1950年8月1日，共有193万町步的土地以廉价出售的方式分配给无地雇农和少地农民。⑤此次农地改革被视为世界各国进行大范围、强制性土地改革的成功范例。⑥通过改革，日本99％的农民拥有了自己的土地，其中96.6％的农户是持有土地在2町步以下的自耕农⑦，战前那种基本由大地主垄断持有的大土地所有转变为众多自耕农分散拥有的小土地所有。而且，农地改革解除了寄生地主制，极大地调动了农民的生产积极性，从而使日本能够迅速恢复农业生产以应对粮食短缺危机，也使广大农民有了获得基本收入的土地保障。⑧
    在农地改革的基础上，日本政府于1952年制定了《农地法》。根据《农地法》的规定，农地买卖受到严格限制，只有买方为当地农民且拥有规定面积以上的土地(在北海道为2公顷，其他大部分地区为3000平方米)时，农地才被允许出售并继续用以耕种。另外，变更农地用途需得到当地农业委员会和都道府县的批准。根据《农地法》的第四条和第五条，农地转用必须防止出现以下三种倾向：(1)具有良好农业生产条件的农地荒芜；(2)从社会经济发展角度来看不必要的农地转用；(3)转用对周边农地产生不良影响。⑨因此，日本在这一时期的农地所有被视为一种“不自由的土地所有”。
    (二)农地流转制度改革的立法调整
    1955年，日本水稻生产获得大丰收，这标志着日本的农业生产进入了一个新的发展阶段。20世纪50年代中期开始，日本政府逐步放宽对农地买卖的限制。⑩1959年，日本政府制定了《农地流转审批标准》。1961年，《农业基本法》出台，其基本政策目标包括两个方面，既着眼于提高农业生产力、改善农业经营活动的结构，又致力于提高农业从业人员的收入和生活水平、消除农业和非农产业之间的收入差距。其核心内容之一就是提高农地流动性，以此扩大农业经营规模、实施农地集团化、发展家族农业经营、培育“自立经营”的农户。但是，《农业基本法》对农地流转的审批程序进行了严格界定，规定对农地或草地的所有权进行转移，或者对场地使用权、永佃权、物权、因融资租赁产生的权利、租借权或其他以使用收益为目的的权利进行设定或转移时，需得到农业委员会的批准。(11)
    1962年，日本对《农地法》进行修改。主要内容涉及：放宽单个农户拥有农地面积的上限，允许农民较为自由地出租或出售土地；设立“农业生产法人”，包括经营与农业相关产业的农事组合法人、股份公司等，并赋予其获得土地的权利。(12)据此，农村以外的外部资本积极介入农地流转，大大提高了农地流转速度，也扩大了农地流转的范围。
    为了取得更显著的流转效果，日本政府从60年代中后期开始对农地流转制度措施进行调整和扩充。(13)1965年和1966年，日本政府向国会提交了《农地管理事业团法案》，但未获通过。1969年，《农业振兴地域整备法》顺利获得通过。依据该法，日本设立了“农业振兴地域制度”，在农村地区有计划地利用土地。进入70年代以后，日本农地政策的重点开始转向通过农地租赁来促进农地流转。为此，日本政府于1970年对《农地法》进行了第二次修改，鼓励土地的租借和流转。根据新规定，农地买卖不再需要报请都道府县，获得买方所在地农业委员会的许可即可。与农业生产相关的、或支持农业生产的股份公司逐渐成为农地流转的参与主体，农业发展和土地利用的“自耕农主义”也逐渐转变为“耕作者主义”。1975年，根据修订后的《农振法》，日本又推出了“增进农用地利用事业”。1980年，《农用地利用增进法》出台，其主要内容是通过土地租赁等方式，促进农用地“利用权”和所有权的转移，改善农用地的利用状况。
    总之，通过上述立法调整和相关政策变更，日本最终形成了兼顾促进农地流转和加强农地有效利用的综合性制度结构。1992年，《农用地利用增进法》进一步发展成为《农业经营基础强化促进法》，日本的农地相关法制的演变仍在延续。纵观业已形成的农地制度结构，如果说《农地法》的重点在于从整体上对各个地域的土地进行管制，那么《农促法》和《农振法》则是由市町村制订计划、通过地域性计划来管制或诱导农地利用，并以此促进农地权利的转移。日本的农地流转制度从“现状主义”向促进农地有效利用的“用途主义”转变，由此形成了农地制度中的农地管制与农地流转两大支柱。(14)