文官，即受雇于政府机关担任文职工作人员之总称，是资产阶级实现其统治所依靠的必不可少的力量。本文拟对发生于十九世纪后期的美国文官制度改革作一初步探讨。
    一
    十九世纪中叶后的美国，通过内战和重建，资产阶级挖掉了南方奴隶制度这一赘瘤，建立和巩固了统一的资本主义民族市场，夺取并稳定了在全国范围的统治权力。在此基础上，资本主义经济得到了惊人的发展，实现了全国范围内的“经济起飞”。到二十世纪初，美国已由一个半农业半工业国一跃而为“举世无匹”①的帝国主义强国。
    美国经济的这种迅速不断的发展，要求美国资产阶级不断加强资产阶级的国家机器。与此相适应，文官在联邦政府中的作用和影响不断增长，文官的队伍不断膨胀。1792年，美国联邦雇员只有780人，1861年也只有49,000人。到了1899年，即达到了208,000人，成为了一支庞大的队伍。②然而，在内战后的许多年里，这支队伍并未起到资产阶级所期望的那种应有的作用。整个联邦文官队伍极为混乱，“没有免于腐化的机构，没有平息混乱的制度，没有杜绝舞弊的高质量考查”③。
    为什么会出现这种情况呢？究其症结，乃是在当时的美国，政治上盛行政党“分赃制”。这种政党“分赃制”的始作俑者是十九世纪二十年代的杰克逊总统（民主党人），他在所谓“轮流担任公职”的口号下，以官制或其它特权赐与自己的亲信和在竞选中支持本党的人，开创了“打扫奥吉亚斯牛圈”的先例。此后，政党“分赃制”便成为美国政治上的一项惯例和制度。“在民主党政府下面几乎只使用民主党人，正如在共和党政府下面几乎没有民主党人一样”④。“这个制度是建立在这样三个原则上的：官职任命主要是出于政治考虑；国会支配着大部分任用权；官职轮流”⑤。
    由于官职任命取决于政治因素，因此资历、才能和工作成绩对大多数机关也就不是必不可少的先决条件。在这种情况下，经常的选举即意味着经常的变动，当选者总是要把自己的政敌赶出政府机构。结果造成两种倾向：一是形成了地方、州、联邦文官对控制“党机器”操纵选举的政治把头的依附关系。为了保住职位，文官们不得不总是对他们的“施主”贡献金钱和时间⑥；二是文官出于利害关系，对政治把头的忠诚，远远超过对联邦职务的关心。于是造就了一批专事钻营官职的蝇营狗苟之辈，使得文官社会信誉极低，只能吸引“冒险家、无能力的人或无赖”⑦、“最不讲道德的人”⑧。由于国会实际上控制了大部分行政机关的任用权，每当一届政府成立，国会议员总是频繁地施加压力，向总统和各部门首脑“推荐”，使得新任政府首脑往往穷于应付各方面的关系，很难正常履行职务。同时，国会还不断通过立法，加强对文官职位的支配，如1867年通过的官吏任期法，规定凡经国会同意而任命的官员，总统如欲更换，须先征得国会同意。这种状况显然与当时资产阶级强烈的行政集权愿望相悖，引起国会和政府间的持续纷争，严重地削弱了政府职能的正常发挥和工作效率的提高。
    至于官职轮流，最早采纳这个理论的杰克逊总统认为：“没有一个人享有比另一个人更多的当官的固有权力。”⑨这在作为一个农业社会的美国，或许有其一定的民主意义。然而，它在实质上与官职任免出于政治考虑互为表里，“杰克逊加快更换官员的速度，严重地损害了……政治上守中立的职业制度，并且降低了文官的品格和效率。有很多能干的公务人员被撤职，而所根据的原则只不过是要酬劳有功的民会党人”⑩。这种官职轮流的直接恶果造成了文官队伍的极不稳定，文官很少职业化，更谈不上专业化，争取工作的高效率无异于幻想。而视官职为暂时捞到的肥缺的求职者，一旦如愿，总是拚命在任职期间牟求最大限度的好处。各类机关贪污、贿赂之风盛行。轰动一时的“星子线路”案件（邮政部次长白莱弟及其党羽与参议员多尔西及承包商相勾结，通过大肆提高西部偏僻地区邮费从中牟利，共盗窃国库好几百万美元），就是明显的一例。
    “分赃制”所造成的种种弊端，不仅引起人民普遍的不满，而且也给资产阶级的统治造成了很大的困难。一些资产阶级的有识之士惊呼：“我们必须对付一种祸害（指政党‘分赃制’），这种祸害以如此巨大的规模榨取国家税收”；“这种祸害遍及各个角落”。（11）因此，废除政党“分赃制”，改革文官制度，是摆在当时美国资产阶级面前的迫切任务。
    早在内战前，就已经有人对“分赃制”下的腐败进行抨击，但大都是出于“道德”方面的动因，而且，这种抨击既不广泛也不一致。反对“分赃制”者往往是“在野者”，一旦这些“在野者”上台执政，对“分脏制”的抨击也就消失了。1841年大选前后，辉格党人的表现就是如此，“他们赢得了总统职务后，一下子就忘记了‘改革’。”（12）
    内战后则大不然，随着两党界线的逐渐消失，两党对废除公开的政党“分赃制”，进而实行通过公开竞争考试量才录用的“功绩制”，看法日趋一致；并且，改革者的成分也发生了很大变化，到运动高潮时，所谓“商人”、“实业家”纷纷涌入改革者的队伍，并成为主导力量。文官制度改革愈来愈为人们所关注、所热心。
    1865年，“文官改革运动公认的领袖”詹克斯（Jenckes）提出了改革的议案。在这个议案里他第一次明确提出仿效英国实行公开竞争考试，并成立文官委员会负责这项工作。詹克斯后来说，是公共部门惊人的低效率促使他去寻找其原因，去考察这样的情况是否也存在于其他国家的制度里。他从克里木战争时期的英国看到了同样的情况，问题就在于文官制度不得力。“我了解到，那个弊病在英国已经完全治好了。我查了它的历史，发现了变化的原因。我找到了它，……就在于采用一种明智而可行的制度，使各个部门的文官委任规范化。”（13）针对那种认为实行公开竞争考试劳民伤财，且与民主相对的反对意见，詹克斯还列举大量事实指出，只有量才录用，才是真正的民主。在这一制度下，人人都可以竞争职业，这与建立在任人唯亲基础上的腐朽的分赃制度形成鲜明对照。詹克斯的议案虽然最后在国会以71对67票遭到否决，但这次表决却表现出了两个意味深长的现象：一是表决明显超过了两党的界线；二是城市化很明显的各州都没有表示反对，而典型的农业州却没有投一张赞成票。这既反映了文官改革与经济发展水平的关系，又告诉人们：文官制度的改革势在必行。