二
    1871年，美国总统格兰特颁布法令，宣告成立第一届文官委员会。它的成立本身就说明了文官改革已经提到美国政府的议事日程上来。这与过去只是“在野”人士叫嚷改革相比，无疑是一个大变化。从这个意义上讲，“总统企图通过政府文官改革来瓦解地方首脑的权力，而集政治权力于一身”（14）的愿望也朝现实迈出了一大步。文官委员会主要进行了两个方面的工作，一是广泛收集、经常研究其他国家特别是1870年实行了公开竞争考试的英国等国有关文官改革的材料。二是依据本国情况，制定了一系列有关文官改革的制度性的规则。如1872年3 月文官委员会制定的新的文官分类规则，在美国文官制度史上就具有重要地位。这个新规则把国家文官大致分为四级：第一等级主要是公务人员，他们必须经过选拔、考试，合格者才能任用；第二等级包括领事人员，这些人必须有人推荐，又考试合格，方可任用；第三等级包括诸如海关检查人员之类的工作人员，他们不一定要经过考试，可以从那些需要补充缺额部门的附属单位挑选；第四等级人数最少，主要是高级官员，他们仍可用传统的方法任命启用（15）。虽然这个规则的附文对参加考试的人规定了一定的范围，“分赃制”仍保有其一定地位，但对非技术性、一般技术性、技术性较强以及政治性较强的职位分别明确规定了所包括的范围及人员录用标准，这对于“分赃制”显然是一个很大限制。
    与此配合，在宣传和发动改革运动方面，文官改革协会做了很多工作。在1880年的竟选活动中，在恢复1877年成立的纽约文官改革协会的基础上兴起了全国范围内组建改革协会的热潮。改革协会提出自己的目标就是，通过改革，清除行政机构中恩赐官职、偏袒和党派压制带来的邪恶，提升和免职都应以品德才能和经济地位作为标准。他们更直接地支持竞争性考试。到1881年，仅纽约改革协会就印发了35种小册子，改革者还创办了自己的期刊《文官记录》，通过印行文章、演说、笔录，向改革者们报道改革运动的动态，鼓吹和推进改革。随着改革协会活动范围和影响的扩大，这个组织实际上变成了强大的压力集团，对推进国会、政府采取改革行动有着举足轻重的影响。有关改革的彭德莱顿法的草案就是改革协会提供的。
    1882年，由于上面谈到的种种原因，特别是“星子线路”案件和加菲尔德总统被刺的刺激，美国国会受到公众舆论和文官改革推进者的强大压力，两党都深深感到，如果不在1884年大选以前对文官改革有所作为，各自的利益都将受到重大威胁。于是，长期对国家机关改革持敌对态度的国会不得不改变态度了。
    1883年1月，美国国会终于通过了文官委员会主席彭德莱顿提出的“调整和改善美利坚合众国文官的法令”（简称彭德莱顿法），并由当时在任总统阿瑟正式签署颁行。虽然资产阶级既不真正愿意也不可能彻底革除弊端，但是，彭德莱顿法作为美国历史上第一个比较完整的文官制度改革法律得以颁行，两党公开的“政党分赃制”被迫放弃，“一种良好的开端已建立起来”。（16）
    首先，彭德莱顿法明确规定：“总统有权在参议院的建议与同意下，指派三名文官委员会委员”，这三名人选不得来自同一某党。“由此三名委员组成美国文官委员会，而且这三人不得在美国政府其他部门兼职”。这些委员的职责是“遵照总统要求，协助总统拟定使这个法令得到实行的合法的规则。”这样，对文官队伍的控制权很大程度上转移到了中央政府，特别是总统手里，为文官队伍建设的制度化，提供了基本前提和保证。以后，尽管在很长时间里，国会和行政部门常常对委员会采取蔑视刁难态度，但委员会还是稳步推动了自己的工作。二十世纪上半期后，联邦文官委员会不仅决定应考试的职位并执行考试；办理职务分类事宜，建立职位分类的统一标准；确定待遇标准及拟定俸给数额表；而且确定有关实习、升迁、调转、请假、奖惩、离职、纠纷处理事宜的一般政策及标准程序；从事人事行政研究，进行忠贞调查等等。
    第二，彭德莱顿法对文官的录用及调整作了两方面的规定：（一）在过去文官分类规则的基础上，对文官分类作了更明确的规定；（二）确定了举行公开竞争性考试，择优录取的原则。这两方面的规定相辅相成，由此构成美国文官“功绩制”的主体。根据彭德莱顿法的规定：“为了检查现已分类或将要分类的政府部门的谋职者是否称职，要举行公开竞争性考试。这种考试的性质应合乎实际，换言之，即对应考人员须先审查其在应考事项上的能力与资格。”“任何人在经过相当级别的考试之前，不得受雇于现存的级别中，或在这些级别中得以晋升。在根据规则将设立的级别中亦然。”此后，联邦政府实行分类，采取公开竞争考试录用的职位数目便愈来愈多：1883年，“功绩制”刚刚实行的时候，须受考试的职位数仅占全部文官数的10.5％；而到1903年则达51.2％；及至1930年是更达到了75％。（17）
    “功绩制”的发展，使文官队伍的成分发生了很大变化，专家和科学人员职位的增加足以反映这支队伍日益职业化、专业化的趋向：1896年专家职位与科学职位（其中包括联邦低级专门人员在内）占联邦文官总数的2％，1917年占3.4％，1928至1931年则增加到5.9％。（18）在1883～1896年间，所有通过各种考试的人中12％有大学水平。如果考虑到直到1952年美国18岁以上的人中只有15％上过大学（19）这个比例就相当可观了。
    职业化和专业化又促进了文官队伍的稳定和效率的提高， 例如在“国务院，1865年的27个雇员中只有8％在1883年仍然雇用”，而在“1883年61 个雇员中却有34％在1901年仍然雇用”。“在1896年6月财政年度末尾，铁路、邮局所出差错不到6年以前所出差错的1／3。”（20）当时的文官考试委员罗斯福曾说：“在1895年，我在华盛顿所见到的每一个内阁官员，在他们任期终了时都得出结论，任何局如果需要特殊效率的话，就必须把它置于文官法之下。”他还指出：“最忠实地遵守文官法的邮政局正好是向公众提供最好服务的政府机构，那里的雇员最能干，最有礼貌也最有效率。”（21）
    第三，为了使文官独立于党派之争以外而持“中立”，彭德莱顿法提出了明确的措施。一是公职人员在录用问题上不“提供任何基金或承担任何义务，并且将不会因为拒绝提供基金或承担义务而被免职或受到另眼相待”。二是“参议员或众议员都不得推荐任何申请在本法令条款适用机构内获得职务的人”。作为补充。法令还进一步详细规定：“无论是直接或间接为了政治目的向其他任何同类官员、雇员、个人要求、接受或以任何类似要求和接受的方式，得到税收、认购额，或者捐款，都是违法行为”，都要受到不同程度的处罚。用法律形式明令禁止联邦文官人员的政治捐款，受打击最大的显然是长期以来控制文官队伍的政治把头，一旦文职人员不靠捐献金钱和时间来保留自己的职位，他们对政治把头的依附关系也就破裂了；政治把头既然失去了对官职的严密控制，对国家政治生活的影响就大大削弱了。禁止国会议员对官位的“推荐”，无疑是总统加强行政任命权的一项胜利。总的结果是，对文官队伍的控制权由代表利益各异的资产阶级各个集团的地方性政治把头手中开始转到代表整个统治阶级利益的中央政府手中，美国联邦政府借此就可把整个文官队伍牢牢地掌握在自己手里了。
    总之，彭德莱顿法集多年来文官改革运动成果之大成，并将这些成果法律化。以此为标志，一套基本完整的文官制度便形成了。