1967年10月，在五角大楼外面抗议的人们举着巨大的横幅，上面印有约翰逊总统（Lyndon Johnson,1963-1969年）的肖像及两个大字--“战犯”。许多约翰逊的批评者认为，在东南亚燃烧的战火是“约翰逊的战争”。两年后，当尼克松总统（Richard M.Nixon,1969-1974年）请求“沉默的大多数”支持其战争政策时，反对派又把这场战争称为“尼克松的战争”。由于越南战争是在国会没有宣战的情况下进行的，因此它显然是一场总统的战争。约翰逊总统的密友之一、最高法院大法官福特斯（Abe Fortas）认为，“约翰逊指挥越南战争的方式与艾森豪威尔总统（Dwight D.Eisenhower,1953-1961年）及肯尼迪总统（John F.Kennedy,1961-1963年）的方式一致”。①难道美国侵越战争因此也可称作“肯尼迪的战争”、“艾森豪威尔的战争”，甚至“杜鲁门的战争”吗？从1945年杜鲁门总统（Harry S.Truman,1945-1953年）开始探究美国对发生在印度支那的法国殖民主义者与越南共产主义者间冲突的反应时起，到1975年福特总统（Gerald R.Ford,1974-1976年）企图请求国会向南越政府提供额外援助时止，美国总统们一直为越南战争所困挠。也就是说，三十年的战争在白宫上投下一块不散的阴影。
    本文想论证的是，在越南战争这个问题上，每位总统都打上自己的烙印，并都作过影响到美国国策的重要决定。从杜鲁门的漫不经心到约翰逊及尼克松的全力投入，总统们卷入东南亚事务的程度各有不同。但就整体而言，每位总统都有自己独特的决策风格并为其政府确定政策目标。即使总统有时授权别人制定政策，或在制定政策时不发挥直接作用，这仍是他的助手们在起作用。
    第二次世界大战结束时，美国总统办公室可能是世界上最有权力的政治机构。虽然美国宪法规定总统权力要受国会及法院权力的牵制，但从华盛顿总统（George Washington,1779-1797年）起，总统们一直在扩大自己的权力。在制定宪法的一代人中，即使杰佛逊（Thomas Jefferson）和麦迪逊（Jamer Madison）批评过中央集权，但当他们自己成为总统后，却也经常行使有力的领导权。杰克逊总统（Andrew Jackson,1828-1837年）、林肯总统（Abraham Lincoln,1861-1865年）、西奥多·罗斯福总统（Theodore Roosevelt,1901-1909年）、威尔逊总统（Woodrow Wilson,1913-1921年）及福兰克林·罗斯福总统（Franklin Roosevelt,1933-1945年）等都擅自扩大总统职权。这种执行权力的不断扩大对美国国内及外交政策都有着影响，且其在外交领域里的速度在二次大战期间明显加快。到1945年盟军击败德国及日本军队时，美国总统完备的职权与美国世界霸权开始结合起来。
    就美国内政外交而言，这种总统职权与美国霸权的联系有许多因素。其中有些是与总统权力发展相始终的，有些则是总统的个性及二战后特定世界局势的产物。美国与苏联间的“冷战”、美国发展世界资本主义经济的措施及由第三世界民族主义革命而引起的全球局势不稳定都要求美国有一个坚强的政治领袖。1945年后美国入侵越南虽然是由这些因素造成的，但同时也影响着这些因素。它是对总统及其国务班子的挑战。
    我们在分析美国政府政策时，应如何评价总统办公室及其职员的作用呢？显然美国宪法规定只准有一个行政官，也就是把办公室的权力放在一人手中。在《联邦主义者》第70期上，汉密尔顿（Alexander Hamilton）为这样的安排辩护。他认为这有助于执行机构保持活力。②但数十年后，这个简朴的办公室变成一个拥有数千名职员的政府机构。为对付经济大萧条及第二次世界大战，福兰克林·罗斯福总统增设并扩充了许多政府机构，而且这一现象在战后继续蔓延。它对单一行政官的概念是一大挑战。诚如一位政治学家指出的那样，现代总统制定政策有些类似顾客在餐馆进餐，他从给他的菜单中挑选菜饭。③
    但是，美国总统不象餐馆的主顾，而象厨房的总管。④他选择并指使他的参谋人员，并通过他们控制庞大的执行机构。宪法原则及现代实践都使总统职权成为美国政治生活的中心。自福兰克林·罗斯福总统起，总统们都亲自制定国策并在许多方面确定国家议事日程。这个关键作用使总统成为人们注目的中心，因为在一般人看来，总统的交椅只有一人坐。总统办公室的重要性使得其职员的性格成为在制定国策中一个极为重要的因素。⑤
    在外交事务中，人们经常把总统与他所作出的特殊决策联系在一起。在美国早期历史中，有华盛顿的“中立宣言”、杰佛逊的“禁运”政府及“门罗（James monroe,1817-1825年）宣言”。现代人称1812年的战争为“麦迪逊先生的战争”，而美墨战争（1846-1848年）的批评者则称之为“珀克（Jamts K.Polk,1845-1849年）先生的战争”。此后还有西奥多·罗斯福的“大棒政策”、塔夫脱（William H.Taft,1909-1913年）的“金元外交”及威尔逊的“十四点宣言”。美国公众和历史学家把福兰克林·罗斯福的名定与许多政策联系在一起，诸如“睦邻政策”、“租借法案”。二战后，总统的“主义”不断涌现，它们被分别用来概括杜鲁门、艾森豪威尔、尼克松、卡特（Jimmy Carter,1976-1980年）及里根（Ronard Reagon,1980-1988年）总统提出的外交政策。⑥
    总统们的这种杰出表现源于为汉密尔顿所赞许的主要行政官的“活力”及宪法所规定的权力平衡在外交领域里的变化。宪法第二款把“执行权力”授予总统，但未明确划定总统的权限。在参议院同意的前提下，总统可缔结条约、任命驻外大使并接受外国公使。在外交事务中，总统一个毋庸置疑的权力就是担任三军总司令。除此以外，宪法则把大部分外交权交给议会。议会这个立法机构可管理外贸及货币交换、解释国际法的含义、资助军队、制定军事法规、动用后备役部队以及宣战。战争权是外交政策中最重要的权力，宪法明确地把它授予国会。但宪法同时也允许总统以三军总司令的身份制定一些使用武力的政策。美国外交决策的历史便是一部总统与国会间冲突及混乱的编年史。⑦