一
    清以前，中国人口大约在6千万上下，最多时达到7千万左右[1]。到了清代，我国的人口迅速发展。康熙朝以后，中原地区的人口迅猛增长。乾隆六年（1741年），清廷在内地省份各州县依据保甲门牌统计户口，这一年年底统计的人口总数为1.4341亿余人，乾隆二十七年（1762年）人口突破2亿，到乾隆五十五年（1790年）又突破3亿。在半个世纪里人口总数翻了一番，这在中国人口史上是空前的。
    中国幅员辽阔，但由于自然条件的影响，难以利用的土地面积很大，如沙漠、戈壁、冰川及永久积雪、石山、裸地等，土地资源相对量少。人口的急剧增长，形成了内地人多地少的突出矛盾。按照当时的生产力水平，清人洪亮吉曾作过估算，认为：“一岁一人之食，约得四亩；十口之家，即须四十亩矣。”[2]347-348就是说，一个人大约有4亩田地即可维持自己一年的生计。但是，由于人口剧增，从乾隆朝中期人口突破2亿后，全国人均耕地面积已达不到这个标准。有学者估算，乾隆十八年（1753年），人均耕地面积为4亩，乾隆四十九年（1784年），人均耕地面积减为2.6亩，到了嘉庆十七年（1812年），平均每人只有耕地2.3亩[3]。
    可见，由于人口的剧增，已超出当时社会生产力所能承受的水平。广大农民终岁辛劳，不少人却过着“衣不蔽体，食不果腹”的生活。处于饥寒交迫状况下的破产农民，一遇灾荒或社会变乱，往往会发生“民变”。对此，康熙帝晚年时就已觉察。他曾对身边的大臣说：“今人民蕃庶，食众田寡，山巅尽行耕种，朕常以为忧也。”[4]2094雍正帝即位不久也说：“国家承平日久，生齿殷繁，地土所出仅可赡给，偶遇荒歉，民食维艰，将来户口日滋，何以为业？”[5]卷6乾隆执政期间使其“甚忧之”的突出问题也是如何养活日益繁衍的人口。在这种情形下，为生活所迫的贫苦农民为了生计纷纷向人口相对稀少的边疆地区迁徙，涌向内蒙古地区的流民呈现上升的趋势。
    促使大批自耕农、半自耕农丧失土地而成为流民的原因还在于地主阶级的土地兼并和自然灾害频仍[6]。以灾荒为例，自康熙末年至雍正初年，山东、直隶、河南等北方省份，水灾、旱灾连年不断，触目皆是：“东兖二属，上年二麦失收，小民未免困苦。直隶、河南邻境之民有携家觅食者。……又前岁河南黄水溃决，泛溢于直隶地方。比年以来，两省近水居民耕种无资，衣食匮乏”[5]卷3。“以河南武陟等处七县，夏被旱灾，入秋又值黄水为害”[5]卷4。“以山东泗水等十一县，连年旱灾”[5]卷4。封建时代的小农经济原本脆弱，不可能具有有效的防灾抗灾能力，面对灾荒，尤其是大的灾荒，农民只能束手待毙或四处逃荒。为了解决灾荒及流民问题，雍正帝采取了缓征额赋、遣官赈济、施发米粥等救治措施，并颁布谕令：“朕临御以来，宵旰忧勤。凡有益于民生者，无不广为筹度。”“惟开垦一事，于百姓最有裨益。……嗣后各省凡有可垦之处，听民相度地宜自垦自报，地方官不得勒索，胥吏亦不得阻挠。”[5]卷6
    对于流入内蒙古地区的灾民，采取“乐于就移”者，“免其田赋”，允许其开垦土地，对蒙旗王公“欢迎入殖者”，“特许其吃租”①。这既解决了流民的生存问题，又给蒙旗带来一定收益，被蒙古地区称为“一地养二民”。此项政令一开，又有不少内地灾民闻风而至。以后每遇荒年，清政府为解决灾民问题，往往都采取同样的措施。例如乾隆八年（1743年），天津、河间等处发生旱灾，衣食无着的灾民“闻知口外雨水调匀，均各前往就食，出喜峰口、古北口、山海关者颇多”。清廷密谕各关口官弁，“如有贫民出口者，门上不必拦阻，即时放出”[7]卷195。次年，清廷又谕令山海关一带各口，对出山海关的山东、河南等地灾民，稽查“不必过严，稍为变通”[7]卷208，允许其赴口外开垦蒙地谋生。
    清廷对蒙古地区采取的上述措施，不过是在荒歉之年的一项权宜之策，但由于大量的内地民人流入蒙古地区，当地的王公贵族和土地所有者受利益的驱动把土地更多地租佃给汉人开垦，公有牧地被大片占用。
    以下我们以几组数字说明口外土地被开垦的情况。
    雍正二年（1724年），在察哈尔右翼四旗被开垦的土地为29709顷25亩[8]。《口北三厅志》载：在张家口、独石口地区雍正时期新垦土地达3710.43顷，加上旧有的垦地，共有垦地6003.99顷。在归化城土默特地区，雍正十三年（1735年），清廷也批准开放8处垦地，共4万顷。在鄂尔多斯地区，雍正朝以后，内地的移民越来越多，他们投亲靠友，互相援引，“一年成聚，二年成邑”。鄂尔多斯“东部与南部毗连晋陕处，则有河曲、神木、府谷等县，农民沿套边开垦，渐成村落”②。在内蒙古东部，也出现了土地大量被开垦的情况。如乾隆十三年（1748年），在卓索图盟的土默特贝子旗有汉民佃种地1643顷30亩，喀喇沁贝子旗有400顷80亩，喀喇沁札萨克塔布囊旗有431顷80亩[9]卷979。当时口外土地开垦规模，由此可见一斑。它的直接后果，则是使游牧草场逐渐缩小，致使一些中小台吉及牧民失去土地，开始影响当地蒙古人的生计。
    另外，大量的内地农民涌入蒙古地区，也使当地原本单一的游牧经济向多种经济形式转化，这些新的经济因素也带来了新的问题。在鄂尔多斯与宁夏等交界处出现了“内地民人，越界耕地，而蒙古等私索租价，每至生事互争”的情况[5]卷110。