对于这些出边的农民，内地官吏以其户口编籍于口里，往往要他们交纳草料，以充军粮。清廷又规定，内地民人耕种蒙民土地，应向蒙古交纳租银租粟，“各旗设立收头，按期赴伙盘地收取”[10]，收毕将租银租粟交于蒙民。蒙古地方官也往往在汉民越界耕种之地私自索要租价，这就必然引起争端。
    以上出现的这些情况自雍正朝开始引起清廷的注意。如雍正八年（1730年）的一篇上谕说：“察哈尔地方原系蒙古游牧处所，若招民开种，则游牧地方必致狭隘，且民人蒙古杂居一处，亦属无益。著行文察哈尔总管等，查有此等擅行招民开种之处，作速据实呈报，将前罪悉行宽免。倘仍复隐匿，一经发觉，加倍治罪。”[5]卷98在这里，雍正帝讲了造成游牧地区“狭隘”的原因，认为民人蒙古杂居，“亦属无益”，并对“擅行招民开种”明令禁止。
    乾隆时期这种农牧争地的矛盾继续发展。乾隆八年（1743年），鄂尔多斯“各旗贝子等以民人种地越出界外，游牧窄狭等情呈报”。乾隆帝命理藩院尚书班第与川陕总督庆复前往榆林地区，会同陕北各县及鄂尔多斯各旗议定边墙之北禁留地问题，并订立了永久章程。规定：“有于旧界外稍出二、三十里，仍照旧耕种，其并未出界者，仍照前办理。有出界五十里之外，将种地民人收回，五十里之内，给予空闲地亩耕种。”[11]
    针对内蒙古地区出现的蒙汉纠纷，乾隆帝说：“沿边省份，与蒙古地界相连者，夷民杂处，互相贸易耕种，闻地方官凡遇夷民交斗事件，心存袒护，并不秉公剖断，兼以口外之事，无足轻重，不肯加意办理，实为向来积弊。”他要求：“各该督府将军，应严饬地方文武官弁，以后约束兵民，不许欺凌蒙古，办理夷民事件，务令彼此公平，以免生端构衅。”[7]卷123清廷颁布禁止内地民人开垦蒙地禁令的前提是为了巩固、维护国家的封建统治，从这点出发，“宁辑边疆”是清朝历代帝王处理边疆问题的基本原则。而自雍正晚期以来的内蒙古地区持续不断的蒙汉纠纷已构成边疆的不安定因素，必须加以解决。乾隆十三年（1748年）在清政府的直接干预下，开始从民人手中逐渐收回租佃的土地，规定：“民人所典蒙古地亩，应计所典年分，以次还给原主。”[9]卷979翌年，乾隆帝颁布封禁令，对蒙古地区全面封禁。乾隆帝说：“蒙古旧俗，择水草地游牧，以孳牲畜，非若内地民人，倚赖种地也。康熙年间，喀喇沁扎萨克等，地方宽广，每招募民人，春令出口种地，冬则遣回，于是蒙古贪得租之利，容留外来民人，迄今多至数万，渐将地亩贱价出典，因而游牧地窄，至失本业……著晓谕该扎萨克等，严饬所属，嗣后将容留民人居住、增垦地亩者严行禁止。至翁牛特、巴林、克什克腾、阿鲁科尔沁、敖汉等处，亦应严禁出典开垦，并晓示察哈尔八旗一体遵照。”[7]卷348明确说明了“渐将地亩贱价出典，因而游牧地窄，至失本业”是封禁蒙地的主要原因。
    二
    自乾隆十四年（1749年），清廷颁布对蒙古地区全面封禁令后，清廷加大了对封禁的管理力度，采取的主要措施有：
    由理藩院间年选派司员二名，会同地方官对蒙古地区进行巡查，督促地方官员清查私垦私典，并对违禁者绳之以法。蒙古官民等若“再图利，容留民人开垦地亩及将地亩典与民人者”，该扎萨克“照隐匿逃人例，罚俸一年”；管旗章京、副章京“罚三九”；佐领、骁骑校“皆革职，罚三九”；领催什长等“鞭一百”，“其容留居住开垦地亩典地之人，亦鞭一百，罚三九；……其开垦地亩及典地之民人，交该地方官从重治罪，递回原籍；该管同知、通判，交该部察议”[9]卷979。同时谕令直隶、山东、山西各省督抚转饬各关隘，严禁内地民人出口。乾隆十五年（1750年），清廷又要求山海关、喜峰口及九处边门守边旗员，沿边州县，对出边民人“严行禁阻”[9]卷158。乾隆三十七年（1772年）再次强调：“口内居住旗民人等，不准出边在蒙古地方开垦地亩，违者照例治罪。”[9]卷979
    嘉庆、道光两朝，清政府继续奉行乾隆年间的蒙地禁垦政策，但在实施过程中依据具体情况作了相应的调整与补充。
    （一）对已开垦地亩定界封堆，严禁私招流民开垦土地
    嘉庆四年（1799年），吉林将军秀林奉命查办郭尔罗斯前旗招民私垦荒地一案，鉴于招留民人不便驱逐等情况，“奉请将该处留寓民人所开地亩立定节制，周围砌以土堆，嗣后不准再行开垦一垄，亦不许栖居一人”③。此建议被清廷采纳，以后处理同类事件均仿照本案办理。如道光三年（1823年），查明卓哩克图王旗招留民人255户，共垦地3184垧，冰图王旗招留民人103户，耕种熟地1546垧，“该二旗招垦熟地均经挖立地界封堆。严谕各民户，毋得复行展占，并传知蒙古不准再为招垦”[12]卷58。
    （二）加强对各边门关口的管理，对私自招垦颁布更严厉的处罚条例
    清廷又多次强调，内地民人禁止进入蒙古地区。对私自出边的内地民人，命令各边门一律严行禁阻：“嗣后各边门守卡官弁务遵例严行查禁，遇有出口民人，均询明来历呈报，不得任听成群结伙，相率流移。若仍前疏纵，定按例惩处不贷。”[13]卷164“若有官吏互相容隐，私行纵放，一经查出，即据实参处”[13]卷249。
    为遏止私垦的进一步扩大，对违禁之事处罚更为严厉。对私自耕种、租佃蒙地的民人，嘉庆十二年（1807年）议定：“如有将禁止不准耕种及应撂荒地亩，私行耕种、租佃、增垦至二百余顷者，系民人杖七十，徒一年半；百余顷者，杖六十，徒一年。俱先行枷号二月，满日递解原籍，定地充徒。数顷至四十余顷者，杖一百，枷号二月，递解原籍，严加管束。”[9]卷979对私招民人开垦地亩的蒙古王公及有失察之责的盟长，分别依其所招民人之多寡，给予罚俸处罚；对无俸之协理台吉、闲散台吉、塔布囊等，依其招聚人的多寡，罚牲畜不等。如获罪后仍不知悔改，依旧违犯，则发往江南五省，交驿站充当苦差[9]卷978。
    尽管清政府采取了以上各种严禁措施，但流入蒙古地区的流民并没有因此而停止或减少，实际情况是“年年有驱逐之名，而迄无驱逐之实”④。嘉庆皇帝甚至指斥：“流民出口，节经降旨查禁，各该管官总未实力奉行。以致每查办一次，辄增出新来流民数千户之多，再届查办复然。是查办流民一节竟成具文。”[13]卷236
    是什么原因使得流民驱而不散，禁垦令屡颁却禁而不止呢？这一问题引起了史学工作者的关注，并从不同角度进行了分析探讨。《清代边疆开发》一书作者总结分析了四条理由：
    第一，蒙古地区的经济需要农业。草原游牧民族赖以生存的游牧经济，较为原始而又非常脆弱，经不起任何自然灾害的袭击，也不能满足牧民生活多样化的需要，因此，需要农业来补充。