二
    有学者指出：“中华帝国的官僚机构尽管精致繁复，但她从未确立过几项有助于经济发展的基础性政策。她从未发展私人投资于国债的制度，以使财富与土地相脱离；她从未制订过全面的商业法规，也未确立过旨在保护私人财产的司法制度；她也从未发展一种可用以减轻商业风险的保险体系。”(35)
    的确，中国古代缺乏完整的保护商人利益的法律制度，明清时期民间的商事纠纷，多由各级地方官员依据具体情况，“酌以情理”断案(36)。但这也并不意味着政府法律制度方面的无所作为。《弘治问刑条例》中就明确规定：“各处客商辐辏去处，若牙行及无籍之徒，用强邀截客货者，不论有无诓赊货物，问罪，俱枷号一个月。如有诓赊货物，仍监追完足发落。”(37)
    入清以后，针对不断涌现的侵犯商人利益的各类案件，清政府及各级地方政府，多有相应指令，保护商人利益。地方政府多以立碑示禁的形式，向社会颁布实施。如顺治七年《松江府为禁修葺官府横取赊买竹木油麻材料告示碑》；十三年十月《嘉定县为军兴需用物料严禁铺户当官告示碑》；顺治十七年正月《松江府为严禁巡船抢掠竹木告示碑》；康熙十二年十一月《松江府为禁奸胥市狯勒茶商陋规告示碑》；康熙三十九年二月《江南布政司为禁竹木商行轮值当官告示碑》(38) 等等，类似的禁止扰商告示碑在江南地区至今仍有不少留存下来(39)。
    中央政府则大多直接颁布相关法令予以禁止。如直隶“潘桃口木植所经之地，路僻水险，沿河匪类，或因水发木漂乘机盗窃；或结党截道拦阻木筏；或暮夜上筏砍绳乘机捞抢”，雍正八年议准：“一经商人呈告，该监督即会同永平府审讯明确，照白昼抢夺律治罪。”(40) 雍正九年在法律上规定：“商船在洋遭风落浅，巡哨汛守兵丁不为救护，抢夺财物，拆毁其船，以致商人毙命，或未致毙命，皆照例分别首从治罪。”(41)
    从大量的明清档案资料可以看出，明中叶以后，随着各地区域性商人集团--商帮的不断兴起，商人在全国各地的活动范围越来越广泛，各种旅途遇盗以及本地牙行中介商人欺骗外来客商的案件也日益增多，为此，清政府陆续颁布实施了一些有关规范牙行并保障客商财货的法令(42)，与此同时，不少地方官员与民间商人也不得不面对商业带来的新挑战而在某些制度创新方面作出尝试，政府更积极地提供法律协助。例如，为了防止不法牙行危害交易安全，乾隆初年，江西按察使凌燽和其同僚设计了“合同联票”，以保护客商的交易安全。其具体做法是：
    “为设立行店联票之法，以杜侵骗，以恤商贾事。照得：一应客商载货投行、凭牙发店、评价归账，皆藉牙行于中交易。客人与店家，别无执据，以致不法牙行往往侵吞客本、贻累客商。今本司特立联票之法，详奉抚宪，通颁各属……嗣后，各(牙)行照式设立合同联票，凡客货到行，行家代为发店后，即将客货若干、议价若干，中用本客、本店图记花押，将联票裁分，一付本客收执，一存本店查对。至日清账，店家合票发银，如无合同对验，店家概不许发银；如有无票私给者，概不作准，仍照客执联票清追其银；或不能一次全还，即将陆续还过完欠数目，填明票内。如有拖欠，任客同经手牙行执票鸣官。尔行家，务宜公平立票，以彰信实；尔商贾，务宜收票作凭，以免私侵；尔店家，务宜凭票发银，以免重索。牙行如有匿示不挂，不遵设立合同，即属存心存骗。察出，即行追帖革牙，不许复充。”(43)
    这种官员主动介入预防商业债务纠纷的作法，并不是当时的特例。邱澎生先生研究指出，整体来看，由16到18世纪之间，无论是牙行制度的改革，市场管理法规的演变，乃至各种会馆、公所商人团体以及票号、钱庄等金融组织，都不是独立于当时法律体系之外的经济组织，在当时的“经济”与“法律”之间，的确产生许多有意义的制度创新(44)。换言之，政府已开始不自觉地注意从法律角度来维护商人的合法权益。虽然在主观上，清政府维护扶持商人的目的，是出于维护社会安定，调解官与商、商与商、商与民之间在经济活动中的矛盾，但政府的“恤商”政策及政策法规等制度安排方面的诸多变化，客观上有利于商品经济的发展和商人社会地位的提高，并具有极大的社会示范效应，这是商人地位提高不可缺少的制度环境。
    纵观清初至乾隆年间持续150余年间，政府三令五申的恤商令，虽然在具体执行过程中掺杂有很大水份，胥役额外苛征，商民嗟怨，百货阻滞的现象也时有发生。但总体上，从政府颁布的各项整顿税关、减免商税、禁止乱征商税等恤商政令以及放宽对商人资本的限制等各项政策来看，其工商政策渐趋宽松，确实体现了政府对商人的一种宽容和扶助。当然，明清两代(特别是明中后期)税外之税非常繁重，民间商人资本遭受压抑也是事实，但是，这些弊端较多地存在于工商政策执行过程中--各级地方官吏的徇私舞弊，贪得无厌。另一方面，问题的关键在于，中国封建社会始终存在着官民争利的利益纷争。因为庞大臃肿的军事官僚体系需要巨量的财政支撑，加之中国传统官本位的习惯心理，巨额的商业利润自然也就成为历代封建统治者所垂涎的对象，因而重税困商之事就在所难免了。
    此外，历代严厉的抑商政策也是出于对“私威积而逆节之心作”的担忧。防止任何有可能对封建统治构成威胁的社会集团性势力的形成，实际上成为历代统治者禁商、抑商的一个重要心理因素，也是其政治上的深谋远虑。因为从本质上说，“历代抑商政策的具体制订者，他们所关心的主要是新的政策如何适应朝廷的赋役征缴，而并不太关注社会经济的正常发展”(45)。因此，每当商业资本发展到一定程度时，政府往往又会加重关税以分商人之肥，放任管关税吏的侵渔，使大部分商业利润变成朝廷的国帑或流入贪官污吏的私囊。