在1919年巴黎和会上，英国使德国在政治上作为一个统一体而原封未动，经济上原有生产体系也基本完好。20年代，在德国赔款问题上，英国联合美国，始终支持德国，与法国作梗。在1923年鲁尔危机中，英国处处反对和压制法国，并借此把解决德国赔款问题的主动权置于其控制下。这是英国绥靖政策初试锋芒，达到了削弱法国和扶植德国的目的。
    第一次世界大战后，德国对《凡尔赛和约》怨声载道。而这英法共同创造的产物与英国现行的绥靖政策多有冲突之处。因此，英国从官方到民间大都赞同德国的修约要求。就连一向对德持警惕态度的丘吉尔也说：“消除战败国正当冤气应该在前……”[①③]《洛加诺公约》使战胜国和战败国之分消失。这是绥靖政策的一大胜利。英驻德大使阿贝农写道：“在战后欧洲历史上，（《洛加诺公约》）应用金色大字记录下来”，“这将使我国成为欧洲政治的决定因素”[①④]。
    进入30年代后，法西斯势力在德国崛起。1933年，希特勒上台。他玩弄手腕，把自己装扮成和平主义者。其1933年5月17日的“和平演说”[①⑤]，在英国引起热烈反应。虽然，不久后，德国退出国际裁军会议和国联，使英国产生疑惧，但希特勒一场专对英国舰队街的“和平”攻势又大为奏效。《泰晤士报》以“重建良机”为题发表社论，为希特勒的“和平”交响乐伴唱。
    对于希特勒的“和平”攻势和他“对英国表现出一种奇特的尊重”，英国完全清楚其醉翁之意在于力图修改《凡尔赛和约》。英国政府认为，一旦德国的“合理”要求得到满足，可换回德国对信守和平的承诺，进而可用某种和部分让步既可对德国加以一定程度的限制，又可继续保持德国对法国的牵制。在这种指导思想下，英国默认了德国宣布废除《凡尔赛和约》中限制德国军备的条款。对于德国重整军备，英国外交大臣西蒙多次表示：“某些相互同意的重建军备或许比没有好”；要认识到“承认其军备合法而换取一些有价值的条款”[①⑥]的必要性。1935年6月的《英德海军协定》就是这种政策和策略的产物。在英国看来，这个协定既可避免海军军备竞赛，限制德国海军的规模，以减轻英国海军的负担，又可有助于缓和日趋紧张的国际局势，维系第一次世界大战后的和平现状。
    从第一次世界大战结束到1935年，英国推行绥靖政策的前提是英国拥有强于德国的国力，有足够的力量驾驭尚在复苏中的德国。而英国默认德国违抗《凡尔赛和约》也有欲对德国加强控制之意，德国违约的“主要条件是德国为着裁军会议和国联的目的返回日内瓦”[①⑦]。英国想把德国当作一只在欧洲能为英国利益火中取栗的猫爪。此时的绥靖政策与19世纪英国在欧洲推行的“光荣孤立”政策同源于英国对欧洲的传统政策--均势政策。所不同的是，这时英国正处于日益衰落之际，因而，绥靖政策没有强大的政治、经济和军事力量作后盾。
    三
    1929～1933年经济危机后，欧洲局势不断恶化。德国继1935年宣布重整军备后，1936年又进军莱因区，撕毁了《凡尔赛和约》和《洛加诺公约》，国力迅速提高；意大利也在埃塞俄比亚大打出手；德意关系日臻密切。随着希特勒把仇英和反英作为既定对外政策后，从1937年开始，德国舆论界的反苏运动明显趋于被反英运动所取代。英国完全清楚：“由一小撮洋洋得意的亡命之徒”领导的德国已成为英国最危险的敌人。英国首相鲍尔温在1937年忧郁地说：“我国欧洲有两个不受约束的疯子。”
    相比之下，英国除本身“落到朝不保夕的地步”外，在国际上也没有可靠的力量可利用。法国政局动荡不安，经济萧条加深，而且其陆军实力的衰落令英国不寒而栗。对苏联，英国始终持不信任的敌视态度。根据估计，英国认为英联的经济力量不足；苏军在经过肃反运动后，“实际上只能打防御战而已”[①⑧]。美国则恪守孤立主义，使英国难以接近。英国首相张伯伦不无酸楚地说：“美国人还要作很大努力才能成为国际事务中的有益伙伴。”[①⑨]1936年，张伯伦写道：“我们应该放弃国联的观念，并放弃国联所拥护的理想。”[②⑩]
    可见，国际格局的变化，使英国的战略地位日益跌落，使原有意义上的绥靖政策越来越失去推行的现实基础。因此，从1935年后，英国绥靖政策开始发生了明显变化。基于“不冒战争风险”的指导思想，英国变“扶德抑法”为如何对付德国。现在的绥靖政策的内容已越出先前的范围，变为避战求和的政策，以退让换取和平。经麦克唐纳和鲍尔温执政时期，到1937年5月张伯伦出任首相后，一整套有别于以往绥靖政策的绥靖政策形成。它以向德国妥协为中心，以维护欧洲和平现状为目标。1938年初，英国殖民大臣马·麦克唐纳说道：“我们确实没有强大到足以冒进行战争的风险。……我们唯一能做的就是通过明智的退却和高明的外交来缩小正在冲着我们而来的危险”[②①]。
    深信德国是“我们欧洲所有麻烦和忧虑的根源”的张伯伦从未被希特勒的种种假象所迷惑。但面对英国在风云变幻的国际政坛中顾此失彼、捉襟见肘的现状，1937年4月，他惊呼：“欧洲总的形势已使我们不能放弃任何缓和国际紧张局势的机会了”[②②]。为了维护欧洲和平局面，英国对欧洲小国的利益并不关心，只想通过各种手段来减轻德国所造成的压力和威胁。虽然，张伯伦及同僚们也明白，照此下去，英德开战难以避免。但是，他们认为只要有可能就应推迟战争的到来，幻想“如果万幸，经过拖延，国际局势稳定下来，这就更好了”[②③]。
    张伯伦奉行的绥靖政策是一种“同时运用警棍和胡萝卜”的双重政策。作为“警棍”，为了能威慑德国，张伯伦上台后，以极大的紧迫感，大刀阔斧地重整军备，从而使英国的军备力量有了明显的改观和加强，但其进展速度与德国相比大为逊色。1938年时，德国拥有1080～1350架飞机；而英国只有800架飞机，其中许多飞机需从法国起飞才能到达德国。张伯伦在1938年10月31日的内阁会议上承认：在国际问题上与德国相比，“我们有着严重的欠缺”，英军“仍不足以应付我们现在的国际任务”[②④]。希特勒对此也了如指掌。在1939年8月22日的德高级军事会议上，他对英国的三军力量作了客观而准确的分析，进而断言：“如果说英国想打一场长期战争，那是毫无意义的废话。”[②⑤]由于“警棍”失效，因而，英国把“担子扔到了外交的肩上”。
    作为“胡萝卜”，张伯伦对德国持妥协和姑息的态度和方针。他以做交易的手法，以满足德国的部分利益来同德进行外交周旋，企图达到阻止德国为所欲为的目的。他以侥幸心理认为：“只要我们能够同德国人在谈判桌旁也坐下来，把他们所有的不满的要求一笔勾销，整个紧张局势就能大大缓和。”[②⑥]在讨价还价中，欧洲的中小国家成为了牺牲品。1938年3月，德国吞并奥地利。事前，德国得知：英国无意“阻碍奥地利问题”[②⑦]。事后，张伯伦表面上感到“令人沮丧和震惊”，实际上却有如释重负之感：“谢天谢地，奥地利问题总算解决了。”这种状况的延续结果就是1938年9月29日的《慕尼黑协定》的签定，捷克斯洛伐克被肢解。