在文官改革运动推动下，格兰特政府颁布了1871年文官法，它授权总统制定文官的选拔录用规则。格兰特总统在次年颁布了由柯蒂斯负责的委员会制定的文官规则，即具有适当品德的美国公民都可申请文官职位考试；最低级别的官职空缺在公开竞争考试的前三名中任命，其余空缺由下一级文官考试递补。1872年6月5日举行了第一场公开竞争考试。但是，以废除分赃制建立功绩制为目标的文官制度改革，直接触及议员政客的既得权益。议员为在下届选举中再次当选，往往竭力为本州或本选区的政客选民争取公职。而功绩制的建立，就使议员失去可供恩赐的公职。所以，文官制度改革遭到议员和政客党魁们的激烈反对。再加上文官改革运动刚刚兴起，多停留于舆论宣传鼓励，还缺乏组织领导和广泛的社会基础。因此，在政客、议员、党魁的反扑下，格兰特政府的文官制度改革在1875年就夭折了。
    三、知识分子在文官改革运动中的领导作用
    格兰特政府文官改革夭折之后，文官改革者开展了耐心的宣传鼓动工作。他们捐弃前嫌重新联合起来[17]，建立改革组织，成立领导机构。1877年成立了纽约文官改革协会，著名的唯一神教牧师亨利·贝洛斯任协会第一任主席，多尔曼·B·伊顿主持日常工作。 协会章程规定了协会宗旨：废除分赃制，恢复文官的高尚情操；建立以功绩制为核心的文官任免升降制度。协会每季度举行一次例会，讨论改革事宜。出版刊物，组织演讲，争取民众对文官制度改革的理解和支持。纽约文官改革协会的成立，推动了各地改革协会的成立。到1880年，在33个州和地区有协会会员583名。为协调各个改革协会的工作，1881年在纽波特召开了全国文官改革者代表大会。有纽约、费城、匹兹堡、波士顿等13个文官改革协会的58名代表参加。会议决定，在每个选区成立一个文官改革协会，向本选区议员施加影响。会议要求各文官改革协会联合行动，用报刊、演讲和请愿等方式促使议会通过文官改革法案。会上还成立了全国文官改革联盟，纽约文官改革协会执行委员会作为联盟的临时中央委员会，主持日常工作；选举柯蒂斯为联盟主席。各地文官改革协会的成立和全国文官改革联盟的组成，为文官改革运动提供了组织机构和领导力量。1882年，各地文官改革协会向国会递交请求通过文官改革法案的请愿书50多份。在波士顿文官改革协会递交的请愿书上签名的有10000多人。哈佛大学校长查尔斯·W ·艾利奥特、诗人朗费罗、哲学家威廉·詹姆斯等都在请愿书上留下大名。
    美国文官改革运动兴起以来，它的主要参加者是编辑、记者、律师、牧师、教师、医生。他们以《民族》周刊、《北美评论》、《纽约时报》等报刊为阵地，形成一个全国性知识分子群体。他们发挥其职业优势，在报刊讲台鼓动文官改革，成为这场改革运动的领导者和主力军。提出第一个文官改革法案的查尔斯·萨姆纳是一名律师，曾在哈佛大学任教。被某些史家誉为美国“文官改革之父”的托马斯·A ·詹克斯是一名律师和专利法学家[18]。他不仅提出一套以功绩制为核心的常任文官制度，还利用议会讲坛谴责分赃制，鼓动文官制度改革。他说，“政府开支巨大而工作不令人满意的关键在于文官--人的素质和品德以及文官的任命方式。”“如果联邦政府建立一套有效的文官任命制度，文官人数可削减1/3，而文官队伍的整体办事效率可提高50%。”[ 19]他在1868年向议会提交的文官改革报告，论述了改革美国文官制度的必要性和可行性，为文官改革运动提供了指导理论，被誉为文官改革者的《圣经》[20]。
    全国文官改革联盟主席乔治·W·柯蒂斯是一个文学家和演说家。他有渊博的知识，丰富的阅历，深邃的思想，是著名政治性刊物《哈泼斯周刊》的主编。他的主张有一种摄人心魄的征服力，他的演说非常富于鼓动性。卡尔·舒尔茨曾说，“他直到死，超过其他任何人，是知识分子的领袖，是文官改革运动的领导核心和坚强的道德鼓吹家。”[21]1878年9月，柯蒂斯在议会发表演说，驳斥分赃政客对现代文官制度的诬蔑。他说，文官改革不是要取消政党在民主社会的职能，而是要恢复政党应有的功能。“文官改革方案限制政党的专横权力。当然这不是打算解散政党。”他认为政党的功能应该是：“政党对全国性政策提出不同意见。在自由国家，政治活动家通过演说和报刊宣传请求人民作出判断。……但他们只有通过立法才能成功--每个政党努力推选把其主张变成法律的立法代表。并把主要公职……委托给可信赖的人。”[22]这场文官改革运动的激进派领袖是卡尔·舒尔茨。舒尔茨在波恩大学上学时曾参加过1848年德国革命。他到美国定居后主要从事律师职业，也是圣路易斯《西方邮报》的股东和编辑，并成为一名闻名遐迩的文官改革运动领袖。他在参议院发表演说，“我认为最重要的问题是怎样消除由猖獗的公职分赃导致的美国政治堕落的根源。”[23]他在1871年就对格兰特总统的文官改革持怀疑态度，扬言目前“需要进行文官改革并为之组成一个新党”[24]。他果然在1872年总统选举时参与领导格里利的自由共和党。他在担任海斯政府内政部长时，克服重重阻力，恢复了1872年文官规则，在抚恤金局和专利局实行公开竞争考试，择优录用文官填补空缺职位；建立文官政绩考核档案，作为晋升的依据。文官改革运动的技术指导、行政问题专家多尔曼·B ·伊顿受海斯总统委派，到英国考察文官制度，1880年提交了一份考察研究报告--《大不列颠的文官制度：腐化和改革历史以及对美国政治的意义》，简称《伊顿报告》，并于同年公开出版发行。报告介绍了英国的文官制度改革和功绩制，指出了英国文官制度的核心思想是竞争和考试。他阐述了采纳功绩制的益处：取缔恩赐官职的分赃制；提高政府行政效率和文官的道德情操；鼓励人们学习上进。他还驳斥了功绩制不适合美国国情的谬论。《伊顿报告》给美国文官制度改革提供了理论和方法，有力地推动了美国文官改革运动的发展。伊顿为推动文官制度改革，还成立了“改革俱乐部”，试图把热心于文官改革的政治活动家送进国会和白宫。
    内战后，引导美国社会舆论的三大周刊是《民族》周刊、《哈泼斯周刊》和《独立周刊》（属宗教性刊物）。“《民族》不停顿地攻击那些对于个人得失比对政府进行进步性改良更感兴趣的政客。”[25]《民族》周刊以开明的自由主义理性态度讨论美国政治、文学等问题，在美国赢得极好的声誉。美国作家和评论家詹姆斯·R·洛厄尔称赞道，“《民族》周刊的政治讨论所起的良好作用及其对舆论的影响，超过任何一份报刊或全国所有其他报刊的总和。”[26]该刊主编戈德金本人在社会上也有很大的影响力，哲学家威廉·詹姆斯说，“对我们这一代人来说，在关于公共事务的所有思想中，他（指戈德金-引者）的影响当然是最巨大的……他决定着（问题）讨论中的整个趋势。”[27]
    美国知识分子以各种方式为文官制度改革摇旗呐喊奔走呼号，引起全社会的关注，有部分工商业资产阶级和议员参加到文官改革运动中来。工商业资产阶级在改革运动前期只是赞同者而不是参与者，1880年纽约文官改革协会的45名执行委员中，有38人的职业可查，其中21名律师，9名编辑，5名牧师和3名教授，没有一名工商界人士[28]。只是到加菲尔德总统遇难之后才有部分工商业资产阶级参加到改革运动中来。1882年工商界人士占各文官改革协会会员的近一半[29]，成为文官改革运动的一支重要力量。
    四、美国现代文官制度的初步确立
    共和党和民主党都在1880年的总统竞选纲领中写进了文官改革内容。加菲尔德总统在就职演说中也支持改革。“文官制度除非依法管理，否则绝对不能令人满意。……我将于适当时候请求国会把行政部门中的次级官员的任期固定下来，并规定任职者被免职的具体理由。”[ 30]但他尚未来得及进行文官制度改革就成为分赃制的牺牲品。1881年7月2日，加菲尔德在华盛顿火车站遭到求官未遂的查尔斯·吉托的暗杀，不久身亡。文官改革者利用加菲尔德遇刺事件，结合伊顿报告，谴责分赃制，鼓动进行文官制度改革。《民族》周刊社论指出，“我们看到的报纸，没有不在某种程度上认为这种犯罪是‘分赃制’的产物。”[31]
    加菲尔德之死在美国引起强烈反响，“我们报刊的无数页，每个阶层和阶级，每天都怀着忧虑、羞辱和憎恶的情绪，百感交加地议论这一事件。”[32]各地文官改革协会也积极行动起来，创办刊物，仅纽约文官改革协会在1881-1882年就散发宣传材料50多万份[33]。
    加菲尔德总统遇难后，美国掀起了文官改革运动的高潮。人们在总统遇刺这一事实面前，看清了分赃制的危害，在思想观念上转向赞成改革。臭名昭著的分赃党魁阿瑟接任总统后，也在国情咨文中表示愿意执行国会通过的文官改革法案[34]。这样，改革文官制度的时机趋于成熟，参议院在1882年12月对彭德尔顿法案进行了投票，结果是参议院以38票赞成5票反对，众议院以155票赞成47票反对获得通过[35]。阿瑟总统在次年元月签署了国会通过的《彭德尔顿法》，即1883年文官法。
    彭德顿法的主要内容有：第一，成立文官委员会，负责制定文官规则和组织文官选拔考试，监督文官法规的执行。文官委员会由三人组成，同党成员不得超过两名；第二，文官的选拔，实行公开竞争考试择优任命，文官的晋升也须经竞争考试，所有美国公民都有权利申请参加公开竞争考试；第三，美国文官分为政务文官和业务文官（人们常简称文官），彭德尔顿法原则上适用于所有业务文官，但在开始时只适用于分类列举出来的业务文官，分类列举职位可由总统扩大。文官政治中立，常任。文官不得参加党派性政治活动，任何官员也不得因党派性理由罢免文官。