文官是指国家机关中的文职工作人员。在英国，“凡是国王的公仆，以文职录用，而其报酬系自议会通过的款项中付给的都可称文官”。[①]
    英国政府官员分为政务官和文官两类。政务官由选举产生的内阁首相和由首相任命的各部大臣以及政务次官组成，他们决定总的政策。政府部门其他官员统称文官，他们执行政策，与执政党的更迭无关，不参加党派之争。文官不仅执行政策，而且对于政策还有相当的、有时甚至是决定性的发言权，因而文官是英国国家机器的重要组成部分，是英国资产阶级为了维持有效统治而建立的从不更迭的幕后政府。
    英国文官制度是在英国资产阶级革命胜利后，资产阶级继续对封建贵族进行斗争并取得统治地位以后逐步建立起来的。
    1688年“光荣革命”后，建立了资产阶级和新贵族的联合政体，国会得到了立法权、司法权，但在较长时期内英国的政权仍为贵族控制，议会中的大多数是土地贵族，而资产阶级只是少数。甚至在1832年第一次议会改革后，政府权力还控制在土地贵族手中，正如恩格斯所说：“在英国，资产阶级从来没有掌握过全权，甚至1832年的胜利，也还是让土地贵族几乎独占了政府所有的高级职位。”[②]为了阻止国王用官职收买议员来控制议会，资产阶级迫使议会通过一些官员任职的限制法案。如1701年的“王位继承法”规定：从汉诺威王室领取皇家薪俸和养老金的官员不得充任下院议员。由于财政、税务、邮政部门官员握有实权，是国王和土地贵族行贿的对象，所以当时又规定：禁止邮政官员“通过口头、书信、文章或以其他方法唆使选民把他的一票投给或不投给任何一个议会候选人，否则，将受到罚款或免职处分。”[③]
    18世纪，国会对文官制度曾作了一些改革，把任命文官的权力从国王贵族手中转到各部门负责人手中，规定由他们和高级文官推荐录用。这同样造成任人唯亲的现象，随着时间的推移，文官制度中的种种弊端不断地表现出来。
    一、官场中卖官鬻爵，舞弊行贿成风，官员队伍极为混乱。纨绔子弟庸碌无能而占据高位的，身为要员领取高薪而终日无所事事的无处不有。议员格伦维尔将掌玺处秘书一职预约给他4岁的亲戚；1780年的调查发现，竟有请人代职30余年而不亲自到职的官员。可想而知，这样的政府办事能力会成何样，这与中国魏晋南北朝时期，出则乘车、入则搀扶的土族腐朽风气何其相似。
    二、任免官职唯利是图。握有用人大权的官员，往往把职位送给亲朋好友以及高级官员的子弟，从而达到搞裙带关系的目的。不论被录取的人是否胜任工作，任用的目的是为了自己得到更大的利益。“1836年-1854年间，财政部门推荐的55名文官人选中，有体弱多病不能胜任工作的；有不学无术、品质恶劣，甚至有一个因欺诈罪而被关押过。”[④]而新兴的资产阶级在1867年议会改革前，无论在决策方面，还是执行政策方面都显得无能为力，因为国会大权几乎全部掌握在土地贵族手中，土地贵族只是让新兴资产阶级充任一些低级文官职务。
    三、在官员的晋升方面，提拔不是凭才干、勤奋程度和工作成绩，而是凭资历、出身和背后的靠山。平时又缺乏考核，对无能者不加以剔除，成绩突出、工作勤恳的又不被重用，赏罚不明。一个人一旦被任命，可以终生任职。这也就不难想象政府的工作人员肯定是懒惰的，不思进取的，政府中的冗员却在不断增加，机构臃肿，办事效率极低的状况进一步恶化。
    英国工业革命的完成，大工业得到了迅速发展，工业资产阶级经济力量猛增，但他们在政治上却处于无权地位，因而他们就要想方设法在政治上取得权力，“仍旧留在贵族手中，并且被贵族用来抵制新兴工业资产阶级野心的政治权力，已经同新的经济利益不相容了。于是必须同贵族进行一次新的斗争，这一斗争的结局只能是新的经济力量的胜利”。[⑤]工业资产阶级借助于强大的人民力量，在和贵族的斗争中取得了一定胜利。尤其是1832年、1867年两次议会改革，扩大了选举权，工业资产阶级开始进入议会，并且逐步取得甚至控制了立法大权。工业资产阶级对土地贵族的胜利的集中体现是两党制的确立，自由党、保守党轮流执政，对文官制度产生了不良影响。在大选中获胜的政党总要大幅度撤换前任政府中的官员，造成周期性的政治动荡，执政党把官职作为战利品合法地、公开地进行“分赃”。罗素在1819年曾说过托利党立于不败之地的重要原因，是它长期占有政府各部门的用人大权。政府行政部门人员经常大规模地更换，文官队伍缺乏相对的稳定性，影响了政策的连续贯彻，也不利于文职官员业务的熟练掌握，严重削弱了政府职能的正常发挥和工作效率的提高，损害了整个资产阶级的利益，有悖于工业资产阶级要求加速发展经济的愿望和自由竞争的原则。
    工业资产阶级在取得一定统治地位以后，迫切需要革除文官制度中的弊病，要求掌握与他们经济力量相当的用人大权，从而调整各种关系，建立一个廉洁而又高效的政府，更大程度地解放生产力。这样，当务之急是进行文官制度改革。
    由于两党制的确立而出现的官吏经常更动的弊端，再加上政府工作量的增加和敏琐，这也就需要把较多的政府工作交给专门的官员去做。当时，一些大的部里出现了一种官制，在大臣下面开始分别设置政务次官和常务次官。