四、走向制度化：由感召权威向法理权威过渡
    M.韦伯曾据西方发达国家现代化的经验得出结论：一个国家政治、经济和文化快速而成功的发展的一个重要条件是它的官僚制必须具有“法理型”（legal-rational type）特征。〔22〕为适应具有自由竞争性质的资本主义工商业的兴起与发展的需要，明治政府对自身的官吏队伍持续而循序渐进地进行调整的同时，又在立宪制国家建立不久将高级官员的录用方面一贯坚持的量才用人的精神加以制度化，实行了更具有公平竞争性质的高等文官考试制度。官员录用方法的彻底改革，使日本在政治和行政方面沿现代化方向又前进了一大步。
    明治元年（1868年）维新政府在其公布的政体书中说“天下权力皆归太政官，政令出于二途则少患，分太政官之权为立法、行政、司法三权，则偏重之患亦少”，在政府机构的设立上力图仿效西洋的三权分立，实行公议政治，但其内容与形式并不相符。所谓“必须采取诸官4 年一替换的公选投票之法”的官吏公选制，也不过仅在明治2年5月13、14两日实施选出了三等官以上的官吏和辅相、议定、六官知事、参与后便告终止。在这种情况下，士族领导集团的品格、能力和威望在政治生活中起到了主要支撑作用。这个集团大都出身于中下级武士，共同奉行旧武士阶级的许多价值规范和行为模式，大都直接参加了倒幕维新活动，是维新政府的功臣，又大都主张文明开化，甚至拥有某些西方知识。由于他们出身相同、年龄相仿、经历相似、推进现代化的目标一致，加之继承了武家的团队精神，因而这个集团注意实行群体负责和共同决策、通过内部协商和妥协达成一致意见。如据大隈重信的传记， 在1869 年至1870年间，当时任大藏大辅的大隈住在筑地公寓里，与他同住的还有井上馨，伊藤博文（当时是大藏少辅）和涩泽荣一也住在附近的公寓里。他们经常聚集在大隈的公寓中，边用大碗饮酒，边日夜讨论争辩，从而制定出大藏省的政策。因此，虽然这一时期的日本政府在形式上并不很具备法理型官僚制的特征，但在实质上却也不乏这种官僚制的某些特点，如防止了个人崇拜和独裁，减少了决策的主观随意性，具有成就取向和发迹主义等。但尽管如此，由于缺乏制度化，在官吏的选拔、录用、提升方面门阀与出身的因素依然在发生作用。
    明治时期日本官僚集团在吐故纳新方面向“法理型”方向发展，第一步是在1887～1893年间，东京帝国大学的毕业生无须经由考试便会被政府主动录用，且就任伊始月薪就高达450～600日元。这种根据在校学习成绩确定的月薪相当于现在的100万～150万日元，在当时也仅仅低于参议和卿的月薪（约在500～800日元间）。〔23〕第二步是于明治26年（1893年）颁布“文官任用令”，明治27年实施“高等文官考试制度”。从此在新官员录用上，能力主义标准得到了制度上的保证，有才华的平民子弟在通过发奋努力获得官职方面真正获得了与华士族同等的机会。这些措施实施的结果有二：一是官僚集团中平民出身的官吏人数快速增长。统计资料表明，明治27年共有6名应试者通过了高文考试， 其中士族2人，平民4人；明治44年共有139人通过考试，其中华士族44人， 占31.7%，平民95人，占68.3%。〔24〕在高根正昭所研究的政治精英群体中，1860年平民出身者的占有率为0,1890年为23%，1920年则为40%。〔25〕二是受过大学教育、掌握西方知识的新式官员在政府中所占比率开始快速增加。在作为希尔伯曼研究对象的政府要员中，受过大学教育的在1900年之前仅占2.5%，而在1899年后这一比率则上升到96 %。在1900年前，优秀官员中无一人通过高文考试。而在1899年后，94%的优秀官员是高文考试的通过者。〔26〕高文考试制度的建立，在保证明治政府持续拥有一支能够肩负起领导、推进现代化重任的、高水平的官吏队伍方面起到了重要作用。
    注释：
    〔1〕〔日〕园田英弘：《西洋化的构造》，思文阁1993年版， 第193页。
    〔2〕〔26〕B.S.希尔伯曼：《日本政府要员的角色》， 韦德纳：《亚洲管理的发展》，杜克大学出版社1970年版，第197、197页。
    〔3〕〔4〕〔日〕《日本史综合资料》，滨岛书店1987年版， 第116、127页。
    〔5〕〔19〕〔20〕〔日〕秦郁彦：《日本官僚制研究》， 三联书店1991年版，第98、103、97页。
    〔6〕〔18〕〔25〕〔日〕高根正昭：《日本的政治精英》， 第37、38、37页。
    〔7〕〔10〕〔24〕〔日〕秦郁彦：《战前日本官僚制的制度、 组织、人事》，东京大学出版会1981年版。
    〔8〕〔日〕福地重孝：《士族与士族意识》，春秋社1956年版， 第333页。
    〔9〕〔日〕园田英弘：《士族的历史社会学研究》， 名古屋大学出版会1995年版，第84页。
    〔11〕布莱克：《现代化的动力》，四川人民出版社1988年版，第87～94页。
    〔12〕托克维尔《旧制度与大革命》，商务印书馆1997年版， 第34页。
    〔13〕参见〔日〕大久保利谦编：《岩仓使节团研究》，宗高书房1976年版。
    〔14〕参见〔日〕《远山茂树著作集）第二卷，岩波书店1992年版，第272页。
    〔15〕〔日〕石冢裕道：《日本资本主义成立史研究》，吉川弘文馆1973年版，第168～169页。
    〔16〕G.B.桑塞姆：《西方世界与日本》，兰都姆出版公司，纽约，1949年版，第316～317页。
    〔17〕W.W.洛克伍德：《日本经济的发展：增长和结构的变迁》（1863～1938），牛津大学出版社，伦敦，1955年版，第574页。
    〔21〕〔日〕板垣哲夫：《大久保内务卿时的内务省官僚》，近代日本研究会编《年报-近代日本研究。幕末、维新的日本》3，山川出版社1981年版，第201页。
    〔22〕M.韦伯：《社会理论与经济组织》，牛津大学出版社，纽约和伦敦，1947年版，第329～340页。
    〔23〕参见巴希《近代化与日本知识人》，M.B.詹森编《日本近代化的问题》，岩波书店1968年版，第356～357页。