二
    同美国对英国和其他国家提供租借援助的方式相比，第一次议定书以及后来的所有对苏供应议定书有一个独特的地方。在第一次议定书的谈判中，美国既没有要求苏联提供任何经济资料，也没有要求租借物资的使用由美国监督或掌管。“同把英美两国经济如此彻底地结合起来的旷日持久的计算和日复一日密切的经济情报交换相比，莫斯科会谈的简捷恰成鲜明的对照。”[①①]这样，苏联对租借物资的使用及其在本国的战略与经济安排方面，就保持了完全的行动自由。
    对苏租借援助的独特性不止于此。美国对英国等其他国家的援助承诺只是一种总的计划，而不是确定不移的严格约束，事实上经常被修改和调整。但是，对苏援助的种类和数量不仅有详细具体的规定，而且被美国政府当作确定不移的严格义务，如果不是运送受运输能力的限制，美国总是按议定书规定如数生产援苏物资。运输情况容许，就如数运往苏联，运输遭到严重困难时，则将物资暂时储存在美国本土或英国等中间站，不予动用。对苏援助开始时在英国供应部任职的哈罗德·麦克米伦后来回忆说，对苏供应议定书是“我们的圣经”，“我们保证兢兢业业、逐字逐句地予以执行”[①②]。这反映了英美两国政府的共同态度。
    对苏租借援助的独特性还表现为它在美国全部战争物资的分配中一般占有最优先的地位。整个战争期间，无论美国自己或美苏以外其他国家的军事需要如何，对苏议定书规定的物资几乎总是被优先生产出来，在运输条件许可时被优先运输，并且单独存储，任何部门不得挪用或占用于苏联以外的战场。例如，在1942年初日军横扫西太平洋和东南亚的情况下，美国海军部和麦克阿瑟等陆军领导人要求优先供应太平洋战区。但罗斯福却坚持优先援苏，“不管这对我们战争计划的任何其他部分有什么影响”[①③]。为了统一处理援苏事务，罗斯福于1942年10月底下令建立“苏联议定书总统委员会”，进一步加强了援苏的优先地位。
    总之，罗斯福不把苏联交出经济情报和让美国监督租借物资的使用作为援苏的先决条件，将援苏承诺当作不可更动的严格义务，并且将其履行置于美国全部战争物资分配的首位，这是一种特惠援助政策。在美国的所有盟国中，罗斯福只对苏联实行这种政策。
    罗斯福所以实行特惠援苏政策，是出于军事和政治两方面的原因。罗斯福认为，苏联战场对于击败希特勒和减少美国的牺牲非常重要，而没有美国的援助，这个战场就难以维持。形势之严重不允许就苏联交出经济资料等问题纠缠不决。坚持有条件援助只会损害盟国的共同事业。自第一次议定书到1943年斯大林格勒战役胜利，苏联战场始终处于危急状态，罗斯福的这个考虑也始终支配着他的援苏政策。另一方面，在1944年美英盟军诺曼底登陆以前，罗斯福一直把苏联视为对德作战主力，认定苏联战场是决定世界反法西斯战争成败的关键。因此他坚持把援苏放在最优先地位，甚至不惜为之在一定程度上影响美国本身的军事能力。与此相关的一个重要因素是“西方国家代表的这么一种意识：俄国人承担的战斗超过了他们理应承担的部分，西方尚未全力贡献于战争，因而在道义上有愧……许多人认为美国和英国至少应当能提供俄国人所需的物资，而不就这种供应提出繁琐的或令人恼火的要求”[①④]。
    特惠援苏政策的另一个原因在于维持美英同苏联的战时联盟。罗斯福明白，斯大林对西方抱着深刻的不信任感，这种不信任感很大一部分来源于苏联的经历，特别是战前英法祸水东引的企图。正是这种企图，促使苏联同德国缔结了1939年的互不侵犯条约及其秘密议定书。如果在苏联命运攸关的时候西方盟国不以实际行动予以支持，斯大林就很可能认为它们又在坐待渔人之利。罗斯福认为，在这样的情况下苏联有可能同德国单独媾和。支持苏联的实际行动，一是及早在欧洲大陆开辟第二战场，二是以尽量优惠的方式提供物资援助。既然美英不实行前者，后者就更加必要了。
    特惠援苏政策的政治原因主要在于争取苏联战后同美国合作。罗斯福认为苏联对外政策的根本目标是保障自身安全，而非扩张共产主义，这就提供了美苏战后合作的可能。要实现这一可能性，美国应当坚持向苏联表示善意，通过特惠援助政策，在苏联最困难的时候给予支持，在他看来自然是最基本而又最有效的。1942年底，苏联议定书总统委员会执行主任詹姆斯·H·伯恩斯向霍普金斯提交了一份论美苏关系的备忘录。这份文件强调，对苏援助不仅为赢得战争所必需，而且也是影响苏联对外政策，从而确立并保障有利于美国的战后秩序所必不可少的。美国必须“对苏联如此有益和友好”，以致它“愿意同我们一起确立战后世界健全的和平与互惠互利的关系”。备忘录认为，应当“以一种慷慨但非浪费的方式尽一切可能帮助俄国”，“尽最大的海运能力”向它运送租借物资。[①⑤]实际上，伯恩斯备忘录不仅是在美苏关系问题上“霍普金斯本人的观点的极好表述”，而且也反映了罗斯福的思想，那就是用对苏租借援助和特惠援苏政策来促进美国长远的政治利益。