三
    美国通过第一次议定书承担了大规模援苏义务，并且确定了特惠援苏政策。但是，它履行义务的能力却受到客观条件的严重限制。首先是缺乏足够的运输船只。第一次议定书规定运输由苏联自己负责，但由于苏联拥有的远洋船队相当有限，美英两国答应尽可能多地提供船只，不久又直接担负起绝大部分运输任务。从1941年秋开始，美国各大造船厂日夜不息地赶造运输船只。1942年美国生产的远洋货船达809万吨[①⑥]。但船只生产的突飞猛进弥补不了德国海空军攻击造成的惨重损失。1942年开始时美英两国拥有货船4439万吨，但这一年结束时只剩下4242万吨，尽管美国还新生产了800多万吨[①⑦]。
    比缺乏运输船只更严重的是运输本身的困难。苏联政府要求将绝大多数援苏物资运往距离主要战场最近的苏联北部主要港口摩尔曼斯克和阿尔汉格尔斯克。这条路线是由美国东海岸到英国或冰岛，再穿过挪威附近海面到达上述两个港口，不仅路途漫长，冰险丛生，而且极易遭到德国潜艇、水面军舰和飞机的攻击。尽管船队有英国海军护航，但仍然损失惨重。另一条运输路线是从美国西海岸到苏联东端的符拉迪沃斯托克（海参崴）。这条路线虽然比较安全，但符拉迪沃斯托克与苏联战场之间横亘着广袤寒冷的西伯利亚，陆上运输十分费时费力，因而价值不大。还有一条是绕好望角进入波斯湾，再从伊朗南部到苏联西南部的路线。但南部路线在大规模开发以前无法发挥重要作用。
    这样，主要由于运输困难，第一次议定书时期苏联实际从美国得到的租借援助显著少于美国的承诺[①⑧]。美国在这一时期交付了127万吨援苏物资，约等于议定书规定数量的80%。有30万吨物资沉入海底，13万吨被迫卸在英国。某些关键性的装备未履行承诺的情况特别严重，如飞机只交付了2/3，卡车交付量不到一半，枪炮交付量竟不足1/10。同时，某些月份的交付量大大低于平均量，特别是租借援助开始后头两个月交付的物资仅及承诺的25%[①⑨]。丘吉尔在1942年上半年的一次广播演说中承认：“如果考虑到俄国为消灭希特勒、为我们的共同事业所做的一切，我们为俄国做的事情太少了。”[②⑩]
    第二次议定书时期（1942年7月1日到1943年6月30日），苏联进行了具有决定意义的斯大林格勒保卫战，而美国未有效履行援苏承诺的情况比第一次议定书时期更严重。
    1942年5月，美英苏三国举行关于缔结第二次议定书的谈判。谈判一开始，英国就要求美国像对英援助那样对待对苏援助，这一要求被美国拒绝[②①]。谈判的主要困难来自关于援助量的争执。起初，美英和苏联初步同意第二次议定书对苏供应440万吨物资。不久后，莫洛托夫访问美国，罗斯福当面许诺年内开辟欧洲大陆第二战场，但要求把援助量减至200万或250万吨，以便为如期举行这一战役提供物资和运输船只。莫洛托夫没有同意[②②]。丘吉尔的反对使罗斯福背弃了关于第二战场的承诺后，美国才不再要求削减援助量，并且提出第二次议定书时期提供800万吨物资。苏联方面满意地接受了这个数字。
    关于援助量的争执刚平息，运输形势却发生了灾难性的变化。6月底，一支代号为P.Q.17，包括34艘货船的运输船队在英国海军护航下由冰岛驶往苏联北部港口。当船队行至北格陵兰海和巴伦支海之间的熊岛时，英国海军部得知一支强大的德国水面舰队正企图摧毁这支船队，于是命令船队返航，护航舰队掩护疏散。但是，护航舰队误解了海军部命令，竟脱离船队返航。结果，失去保护的船队成了德国舰队的掌中之物，23艘货船连同装载的13万吨物资葬身海底[②③]。P.Q.17船队的厄运只是这一航线上运输船队损失的一个最严重的例子。为了避免进一步遭受惨重损失，7月中旬英国政府在美国同意下决定暂停护航运输。9月间，护航运输曾短暂地恢复，但到10月初又停止了。
    护航运输的暂停和第二次议定书的难产是在苏联处境十分艰难的情况下发生的。1942年5月，苏军在克里米亚的刻赤和乌克兰的哈尔科夫地区遭到严重失败，仅在哈尔科夫就有3个军被歼。接着，坚守了半年多的黑海要塞塞瓦斯托波尔失陷。6月底，德军向斯大林格勒和高加索产油区发动强大攻势。8月，德军渡过顿河，到10月中旬已占领斯大林格勒的大部分。在此生死存亡之际，苏联对西方盟国远未有效履行租借援助承诺深感愤怒，而它对西方根深柢固的怀疑则使它多少倾向于低估运输方面的客观困难。斯大林激烈地指责英国以海运损失为借口停止护航运输。1942年8月丘吉尔访苏时，斯大林当面指责美英两国不如约履行义务[②④]。苏联报纸公开抨击英国停止护航运输是为了占取理应属于苏联的物资，《真理报》甚至刊登漫画，谴责英国同纳粹合作。10月初，租借援助方面的问题加上英美拖延开辟第二战场，促使斯大林发表答美联社记者问，其中强调“盟国对苏联的帮助同苏联吸引住德国法西斯军队主力所给盟国的帮助比较起来，其效果暂时还是小的”。他要求“盟国完全地、按时地履行自己的义务”[②⑤]。
    罗斯福理解苏联的愤怒反应。他对丘吉尔说：“我们必须有力地贯彻向他们提供物资的计划。”[②⑥]10月初，他指示全力利用北部航线以外的运输线：增加向符拉迪沃斯托克运送的物资，把大幅度增加波斯湾港口的容量和改善伊朗与苏联间的铁路交通放在最优先的地位，并且新辟美国本土经阿拉斯加到西伯利亚的送交飞机飞行线。10月底，他下令建立苏联议定书总统委员会，以提高援苏效率[②⑦]。由于双方都作出了一些妥协，第二次议定书于10月6日在华盛顿签署，美英承诺向苏联提供440万吨物资，即谈判开始时双方商议的那个数字。
    尽管罗斯福政府作出了努力，但运输状况仍未得到扭转。这样，在第二次议定书期间，美国只交付了议定书承诺的70%[②⑧]。