世界历史表明，伴随着近代国家的诞生，近代官僚制以及国家行政机构也随之应运而生。官僚制和国家机构，既是统治阶级的政治统治权的具体体现，又是社会安定和经济发展的保证。它的变革，常常影响或决定着国家的命运和经济荣衰的走向。正因为如此，当我们探索近代日本发展的进程时，是不能忽略其官僚制和行政机构的变革的。本文拟对明治时期的太政官制和内阁制的建立略作叙述和分析。
    一、太政官制的确立与完善
    1867年12月9日，反对江户幕府统治的志士发动政变，并获得了成功。天皇发布了《王政复古大号令》：“圣意已决，实行王政复古，树立挽回国威之基。自此废除摄关、幕府等，先暂设总裁、议定、参与三职，使之处理万事。”（注：大久保利谦等编：《近代史史料》，吉川弘文馆1980年版。译文转引自聂长振、马斌译《明治维新基本文献史料选译》。）总裁、议定、参与构成的“三职制”，便是近代日本最早的官制。据《王政复古大号令》规定，总裁由亲王担任，议定由亲王、公卿、强藩藩主担任，参与主要由各藩藩士担任。任命的名单证实，“三职制”确是由皇族、公卿、诸侯构成的。“三职”总计人数31人，其中皇族3人，公卿8人，诸侯20人（藩主、原藩主5人，藩士15人）。这种名额的分配，完全出于当时的诸政治势力均衡的慎重考虑。这种政权结构，虽然幕府被废除了，但仍然没有摆脱封建领主制的阴影。实质上它是同盟诸藩的联合政权，而天皇则是同盟诸藩之主。还应特别注意的是，在这一政权结构中，包容了以萨摩、长州两藩为核心的讨幕派以及以土佐藩为核心的公议政体派。如此多元性质的政治结构，必然充满着矛盾、分歧和对抗。藩士之间，由于政见、能力和目的的不同，也很难同舟共济。强烈主张权力一元化的大久保利通，曾悲愤地痛斥议定、参与之中的无能之辈和不思变革的现状，指出若此种状况不改变，皇国之事则将“土崩瓦解，大变革也尽成水泡画饼，此乃必然之势”（注：转引自大岛太郎《日本の统治构造》，载迁清明编《行政学讲座2》，东京大学出版会1981年版。）这种危机感促进了改革派继续改进官僚制的决心。1868年1月17日和2月3日，新政府相继对“三职制”进行了局部改组。1月17日的改组，一是明确规定了三职的身份以及职务权限；二是在三职之下，新设神祇、内国、外国、海陆军、会计、刑法、制度等七个事务科；三是设立议事所，以示政府尊重公众舆论。这次改组，虽然仍未改变亲王、公卿、诸侯的格局，但取消了议定、参与二职的定员，并规定参与一职从“诸藩士及都鄙有才者”中选拔，而且各职除设有正职外，也已出现副职或复数。2月3日的改组重点，则是将“三职七科制”改为“三职八局制”，即将原七个科升格为局，同时新设总裁局。总裁局的设置，虽然比“三职制”有了明显的改进，但它并不能解决“三职制”所反映出来的矛盾和问题。因此，如何使政权机构更趋完善，更适应改革的需要，依然是改革者的紧迫课题。
    1868年3月14日，新政府发布了纲领性文件--《五条誓约》和“天皇宸翰”，表明了“天皇亲政”和“广兴会议，万机决于公论”的大政方针。为了贯彻《五条誓约》宣明的大政方针，在官僚、行政制度方面，新政府于同年闰四月，公布了关于新政府组织和官吏的重要文件--《政体书》。
    《政体书》开宗名义指出：“制定国策，建立规章制度，应以五条誓约为目标。”该文件的核心内容是宣明自此开始实行“太政官制”。文件规定：（1）天下之权力皆归太政官，使政令无出于二途之患；（2）太政官之权力分为立法、行政、司法三权，使之无偏重之患；（3）立法官与行政官不得相互兼任；（4）明确尊卑，非亲王、公卿、诸侯不得升任一等官；贤能之藩士、庶人最高可官至二等官；（5）各府、藩、县的政令应体现誓约，“不使小权犯大权，不使紊乱政体”；（6）太政官分为七官，即议政、行政、神祇、会计、军务、外官、刑法等七官。很显然，以明治天皇为首的新政府，企图通过太政官制来实现政权的一元化统治，并且吸收资产阶段的三权分立，实行立法、司法与行政的分立。
    从《政体书》的主要内容中，我们可以看出它具有以下两方面的特点，即：
    第一，封建法制残余与资产阶级法制相混杂。太政官是古代日本律令制时代的官职，把旧官制作为新政府机构的核心，充分反映了“王政复古”思想。可是在《政体书》中，却又能看到西方资产阶级政权中的三权分立的建制，把太政官分为立法、行政、司法三部分，并规定“立法官不得兼任行政官，行政官不得兼任立法官”。从表面形式上看，似乎是吸收了资产阶级的三权分立，可是从政权的总体结构而言，分管立法、行政、司法的太政官，并无独立性，他们是天皇的大臣，国事的终决权在天皇。所谓“天下权力皆归太政官”，实质上是权力皆归天皇，只能说明近代天皇亲政体制制度化的开始。所以说，《政体书》发布后的政权，虽然形式上披上一件三权分立的外衣，但实质上依然保存着浓重的封建法制的残余。《政体书》规定的“立法官不得兼任行政官，行政官不得兼任立法官”，实际上并未能严格执行，议政和行政常常混杂在一起。以至明治二年五月，作为形式上三权分立之一的议政官被废除，其所属官吏和机构归属行政官管辖。这样形式上的三权分立也不存在了。
    第二，朝藩体制替代了幕藩体制。幕府政权是建立在幕藩体制基础上的。幕府末期，以强藩为核心的倒幕派开始走联合皇族、公卿的道路，打着“尊王”的旗号讨伐幕府。《王政复古大号令》宣布以总裁、议定、参与为核心的新政府，虽然表现出朝（廷）藩（强藩）结合的成功，但从政权机构完整性和官吏的职责来看，都存在着严重的缺欠。再则从三职的人员来看，诸侯、藩士出身者超过了皇族、公卿；天皇虽然有至高权威，但政事决策皆听从诸侯，所以“三职制”时期的政权，实质上是同盟诸藩的联合政权。真正意义上的“朝藩体制”政权的形成，应该说始于《五条誓约》的公布。《五条誓约》首先强调了天皇在决定国家大计中的地位：“兹欲行我国前所未有之变革，朕当身先率众誓于天地神明，以大定国是，立保全万民之道。”（注：大久保利谦等编：《近代史史料》，吉川弘文馆1980年版。）《政体书》确定的新政权，正是以天皇为首的皇族、公卿与诸藩联合的政权。政权内部虽然仍摆脱不了各种势力之间的平衡，但立法、行政、司法等官，名义上已不是某某藩的代表，而是天皇的大臣了。