上述的“朝藩体制”特征，一方面表明明治初期官制改革的前进；另一方面也表明了官制改革的艰难。这种状况，既为天皇实行一元化统治，也为吸收资产阶级官制留下了很大的空间。这就是自明治元年至十八年内阁制确立以前的时期内官制多次变迁的原由所在。在此期间较为重要的变迁有如下几次：
    （1）明治二年（1869）五月，宣布实行“公选之法”。实施的目的主要是针对《政体书》实施以来，官僚制存在的严重弊端，尤其是任官不看才能，唯以权势为准的弊端。“议者或曰，某卿有国家之功，其职不可动；又某氏是某大藩出身，若排退之，则有藩情动摇之患，故居其职官不谋其事。”（注：转引自《日本内阁史录》，第一法规出版会1981年版。）为改变居职不谋事的状况，明治政府决定采用公选手段，选出中央政府中辅相、议定、参与等要员。“公选之法”规定，三等官以上者才有选举权，担任辅相、议定、六官知事、内廷职知事的公卿、诸侯、参与、副知事均有被选举资格。通过“选举”，最终有23人当选，按身份分类，亲王1人，公卿8人，诸侯3人，藩士11人。
    采用票选的形式，选择高层官吏这是一件新鲜事。虽然享受“民主”的范围极为有限，但在封建残余严重存在的前提下，这不能不说是进步的曙光。通过这次改组，“朝藩体制”又前进了一步，即由朝廷与诸藩联合的政权体制，变成了朝廷与萨、长、土、肥四强藩联合的政权体制。
    （2）公布《职员令》和官位相等表。这是实施公选法后不到两个月公布的。《职员令》更明确地规定了政府的结构，即完全仿照古代律令时代的建制，在天皇之下，设置神祇、太政两官，太政官下设民、兵、刑、大藏、宫内、外部等六省。太政官设左右大臣各1人，大纳3人，参议3人。依据《职员令》任命的政府大政要员中，朝廷（亲王、公卿）的发言权有了明显的加强。左右政府的5名大臣、纳言、参议中，公卿与藩士之比上升为3∶2，公卿占了优势。此种状况一直延续到明治四年。
    （3）明治四年（1871）七月二十九日，制定了《太政官职制》，对《职员令》规定的太政官制作了进一步的改进。根据《太政官职制》规定，中央政府由天皇亲政，下设正院、左院、右院。正院由太政大臣、左大臣、右大臣及参议组成；左院设议长及一、二、三等议员等职；右院由各省长官、次官及书记组成。三院诸官职中，以太政大臣的权力最大，其职责为“辅佐天皇，总揽庶政，统辖祭祀、外交、宣战、媾和、订约之权，海陆军之事务”（注：大久保利谦等编：《近代史史料》，吉川弘文馆1980年版。）。左院系“审议各项立法事务之场所”，议长的职责是“掌审定议案”。右院的职责是“草拟所辖事务之法案，审核各省之议案”。
    《太政官职制》的公布与实施，实际上意味着太政官制的最终确立和完善。
    二、内阁制的确立
    随着明治维新的深化，到19世纪70年代初，明治政府内部发生了新的矛盾与对立，以西乡隆盛等人为代表的一派，主张政府应把对外扩张放在第一位，出兵朝鲜，把日本“失之于欧美之物，取偿于朝鲜、满洲（指中国东北-引者）之地”；另一派以访问欧美归来的岩仓具视、大久保利通、木户孝允等人为代表，认为按当时日本的综合国力，政府应“以治内政为第一着”。征韩论与内治论形式对峙，互不相让，最后导致了明治六年（1873）内治派的“十月政变”，天皇任命岩仓具视为代理太政大臣，推行整顿内政、增强国力的国策。
    明治六年“十月政变”的成功，对日本建立近代国家体制，发展资本主义是极为有利的。政变成功后，首先设置了内务省，由大久保利通任内务卿。内务省实际上成为政府的核心，其主要职责是加强中央集权官僚统治，推进殖产兴业政策。总之，它总揽了国家安全、兴盛产业等大权。
    继设置内务省后，内治派立即着手政体的研究与改革。政府任命伊藤博文为“政体取调”主任，负责审查各种意见，并提出方案等。
    在建立怎样的政体问题上，政府内部又出现了对立的主张。以大隈重信为代表的的一派，主张采取英国模式，“立即设国会”，“组织新内阁”，提出“应以圣主亲裁，宣召议院中占多数之政党首领，委任其组建内阁”（注：转引自《日本内阁史录》，第一法规出版会1981年版。）。而以岩仓、大久保、伊藤为代表的一派，则主张采取德意志模式，认为当务之急不是开国会、建内阁，而是“首先上定君权，下限民权，使人君安于万世不朽之天位，使生民保自然固有之天爵”，“以我国独特之皇统一系典例与人民开化之程度为鉴，斟酌得失利弊，制定法典宪章”（注：转引自大冢三七雄《明治维新と独逸思想》，长崎出版，1977年。）。大隈重信派与自由民权运动接近，筹组统一的自由主义政党。这种形势对明治政府造成极大压力。为了摆脱危局，岩仓等人决定借助天皇的权威来镇压大隈派和自由民权运动。1881年（明治十四年）10月，天皇召开御前会议，决定了如下事宜，即确定立宪政体方针；罢免大隈重信及其一派成员的官职。并以诏书的形式宣布将以1890年为期召开国会，公布宪法。大隈派被逐出政府一事，史称“明治十四年政变”。
    大隈派虽然被迫离开了政府，但天皇应允将于1890年召开国会，公布宪法一事，不能不说是明治政体改革向前迈出了一大步。天皇的诏书促进了制宪工作的进程。
    实际上，制宪工作早在“明治十四年政变”之前就已开始了。1881年7月，岩仓具视在法律顾问德意志学者罗埃斯勒的协助下，提出了制定宪法的基本方针--《大纲领》。其中特别比较了英国立宪政体与德国立宪政体中国王权力的异同：
    （在英国）虽名义上行政权专属国王，但其实专在议院，国王只是徒拥虚器。英国语中，虽国王统率国民，但不亲理国政，其实形无异于我国中世以来政治实权归于武门。反之，如普鲁西，国王不仅统率国民，而且实理国政。虽立法权与议院分掌，但行政权牢牢握在国王手中。不拘议院政党多少，国王选任自己的宰相执政。虽依据实际情况任用议院舆望之人，但论其权域，决不受议院政党所左右。（注：转引自《日本内阁史录1》，第一法规出版会1981年版。）
    为了进一步了解欧洲的宪法，1882年3月，政府派伊藤博文赴欧洲。此次赴欧，名义上是考察欧洲诸国宪法，实际上他以考察德意志宪法为重点。在考察期间，伊藤写信给岩仓具视，明确地叙及了君主立宪制下内阁的职责：“立法为议政府，行政为宰相府”；“法律为两院，即议会所通过。命令为政府所发布。而法律、命令其效力均等。……总之，法律草案由政府即内阁行政拟定，即使立法议会通过违反政府意图之法律，政府如不同意，君主即不批准发布。君主如不批准发布，即不能构成法律，只不过草案而已。”（注：大久保利谦等编：《近代史史料》，吉川弘文馆1980年版。）