四、本世纪初30年的美国社会保障
    19世纪至20世纪之交的大转折年代，是美国由近代向现代、农业向工业、农村向城市、自由资本向垄断资本转变的年代。它已经涉及本世纪经济、政治和社会发展与改革的几乎全部基本问题，如现代化的进程中的垄断和竞争、公正和效率、革新和稳定，富裕和贫困等重大问题。一方面它提出了社会保障的客观需求，另一方面也提供了实行社会保障的物质基础。整个说来，在社会保障方面，美国落后于北欧和西欧等先进国家大半个世纪。本世纪以来，在进步主义运动中要求老年保障、失业保障以及工伤保障的社会救济立法和其他进步主义改革呼声日高。经过20年代繁荣时期的短暂间歇，到30年代大危机时，这一改革呼声更为高涨。与此同时，传统的地区性救济措施面临重重危机，陷于贫困，失业和饥饿的人群有增无减。改革社会保障制度已成为安定社会，缓解矛盾，保护劳动力的紧迫任务[36]。
    在世纪初，为了解决城市工业化过程中的福利问题，他们建立了日间托儿所，健身房和古典音乐、戏剧和艺术[37]，同时还试图建立女工和童工立法，建立少年法庭，健全卫生规则和公共卫生工具，改进学校和其他措施。这样，城市成为改革的先锋。地方政府和州政府以至联邦政府某些预防性立法的提出体现了对都市贫困问题的回答，其中涉及有关慈善和社会正义事业的补充措施，形成美国的早期社会保障机制。预防性立法的通过旨在排除引起贫困和堕落的动因，如在住房立法、童工立法、公共卫生措施等方面的改革是成功的。但在广泛的社会保障制度确立方面则是不成功的[38]。
    美国现代社会保障的先行者在都市和各地方州。有关工伤补偿法早在1902年，马里兰州就通过了美国第一个有关雇员的工伤补偿法。到1907年-1919年间已先后有39个州颁布了类似的立法[39]。关于老年人退休金，1915年阿拉斯加准州首次提出了老年雇员退休金法，1923年蒙大那州、内华达州和宾州颁布了老年雇员退休金法，到1933年已有28个州通过了类似立法[40]。关于向盲人提供救济，1908年有的州提出向盲人提供救济措施的法案，到1933年增加到26个州，1935年已有29个州发布向盲人提供援助的法案[41]。关于给无靠的学龄儿童以救济，1908年俄克拉荷马州给无靠的学龄儿童以救济，1911年出现了全国范围的呼吁援助无靠儿童的运动[42]。关于对寡妇的抚恤金，1911年在密苏里和伊利诺伊通过了最早一批抚恤金法令。关于对母亲的津贴，1911年一些州建立了母亲津贴制度，到1930年除4个州外都制定了对母亲以某种形式的援助的法律。关于八小时工作制问题，还在1868年，国会曾规定在公共工程中实施八小时工作制，1892年又就所有的政府雇员规定了八小时工作制。1916年的亚当森法案则把它扩及所有的铁路[43]。关于女工工时，1908年俄勒冈州通过了女工日时不超过10小时的法令。到了1930年除了4个州以外都就限制女工工时作了规定。关于童工，1912年国会建议建立儿童局，1916年威尔逊政府批准了基廷-欧文法案，把雇用14岁以下的儿童作工的工厂产品或雇用14岁-16岁儿童作雇工的工厂产品（超过8小时）都排除在州际商务之外，并禁止矿山雇用16以下的儿童作工。1919年国会通过法令，对童工产品课以重税。这一年，威尔逊总统还召开了关于保护儿童的专门会议。到1924年国会的修正案提出“限制、管理和禁止18岁以下的人参加劳动的权力”，但是到了1929年只有24个州批准，并未构成3／4的多数票。在卫生保健方面，罗斯福政府任期，国会通过了一项保护食品和药物纯洁的重要全国性立法，即1906年6月27日的纯洁食品和药物法，这项立法是在不顾饮料商协会和各专卖药利益集团的阻挠下颁布的，其后1911年国会又追加了一项修正法案。显然，在被美国学者称为“进步主义时代”的世纪初，美国在健康保险方面已经展现了而后现代社会保障体系中健康保险的许多内容[44]。
    五、大危机年代美国的社会保障
    30年代大危机使数千万美国人处于贫困无救的困境，社会救济成了首要的突出问题。首当其冲的是失业者、老年人，伤残者和无靠的儿童。据统计，49%的家庭处于贫困线下[45]。1935年人均收入低于贫困线的占总人口的32%。据官方公布的数字，1929年失业人数在155万，1933年1283万。国民收入1929年为874亿美元，1933年为396亿美元。可支配的个人收入1929年为825亿美元，1933年降为452亿美元[46]。
    在大危机时期，胡佛总统坚持实行不合时宜的社会救济政策。胡佛主张救济主要由地方政府和社区、私人慈善团体来进行，联邦政府少管闲事；救济重点在照顾处于困境中的大工业资产者，金融家和大农场主；并主张缩小和限制救济的规模。胡佛在大危机期间坚持自救论。他的自愿合作论（合作资本主义），有限干预，局部干预思想是反危机的主旨[47]。胡佛总统虽然在1930年秋建立了总统就业紧急委员会，1931年又建立了总统失业救济组织，但是1930年12月2日胡佛在第二个国情咨文中说：“经济不景气的问题是绝不能用立法的行动或行政的声明来解决的。”[48]“胡佛在1931年2月重弹自由放任主义、地方责任、互助等老调，然而，在一片萧条面前，经济自由放任主义和私人慈善事业的作用已无法满足孤苦无靠的贫民的需要。人们只是对萧条极度震惊，对经济周期的根源却懵然无知，于是未能探求根治的方略。总统和政府其他人员一样，成了那种形势的俘虏。”[49]直到1932年夏才勉为其难地签署了紧急救济和建设法，联邦住房银行贷款法授权政府贷款给州3亿美元用于失业人员，然而数量太小[50]。众议院在准备通过一项为公共工程拨款20亿美元的法案时，总统警告说：“这并不是失业救济，这是美国国会历来制作的最巨大的猪肉桶。”历史学家布卢姆评论说：“这种对自愿原则的不合时宜的信念也同样成为胡佛处理失业救济问题的特有标志。尽管困境十分普遍，胡佛却硬说不需要由联邦来救济，传统的救济来源--私人慈善团体和地方政府--将可满足不幸者们的需要。但是，在一个如象克里夫兰那样有50%的劳动力失业的城市里，或者在失业达到60%的阿可伦或东圣路易斯，或者在失业率高达80%的托莱多，不管是私人慈善机构还是市政府都不能指望解救苦难。1931年12月8日，胡佛在第三个国情咨文中说：“联邦政府应最少最少地介入经济领域”[51]。1932年12月6日，胡佛在第四个国情咨文中又说：联邦政府“只能扮演一个规范性的角色，而不能成为经济和社会生活的参加者”[52]。显然，胡佛政府的福利保障政策无力解决社会救济难题。人们开始逐渐醒悟到危机的蔓延，灾难的临头，并非只是个人作为所致，而是制度、政策本身出了问题[53]。为了分担经济危机给人们带来的苦难，1932年经济法的第213节规定禁止雇用夫妇两人同时在联邦政府工作，该项条款在1937年才被取消[54]。
    为解决社会保障问题当时已经提出了不少方案，1932年，威斯康星州首次提出失业保险金法案，当时纽约州给每个失业家庭平均每周2.39美元的救济金[55]。到1934年底，各州每月平均发给每人养老金只有16美元。在解决社会保障的各种方案中影响最大的是1934年的老年养老金计划，即汤森运动，主张凡年过60岁退休的雇员每月可领取200美元退休金。由于老年人被迫提前退休的增多，银行倒闭，多年的存款一扫而光，从而形成了汤森运动。这位加州退休医生主张在社会保障中退休养老金优先于失业保险，认为“向全国老年人提供退休养老金的社会保障制度应当受到优先考虑，失业保险是第二位的。”[56]到1935年要求改革社会保障的各种社会力量汇聚成一股强大的推动力，促使罗斯福政府做出了重要的抉择。