其次，社会关系和经济关系的巨大变动，也要求联邦政府扩大权限，进行干预。19世纪晚期，垄断资本已在经济领域里占居优势。垄断资本无限制的膨胀，破坏了资本主义的正常秩序，引起了社会关系和经济关系的剧烈变化。它的消极作用，突出地表现为政治道德堕落，贫富鸿沟扩大，大批中小企业破产，以及自然资源的严重破坏等。面对垄断资本造成的这些祸患，州政府显得苍白无力，这就迫使公众转向联邦政府，要求联邦政府加强对经济领域的体制结构及其互相关系进行干预和控制，以保障社会秩序的稳定。
    表明联邦政府扩大权限干预社会经济关系的措施如次：第一项是1887年国会通过的《州际商务法》。它规定：铁路公司收费必须公平合理，长途运价与短途运价必须统一，联营与削价均为非法，同时设置一个五人委员会监督该法的实施。1903年和1906年，国会又通过《埃尔金斯法》和《赫伯恩法》，对《州际商务法》进行补充，以加强该法的效力。“《州际商务法》开创了联邦管理的新篇章。”〔20〕因为联邦宪法授予联邦政府的商业管理权，在建国后的百年之内，多限于对外贸易和国内水运交通，其目的在于保障联邦的商业活动不受州的损害和限制。许多商业活动由州管理，甚至州际商业活动，各州亦有权与联邦政府共同管理。《州际商务法》颁布之后，将许多原来由州政府管辖的商业活动纳入到联邦政府的管辖权限之内了。
    另一项重大措施是1890年制定《谢尔曼反托拉斯法》。它规定，任何限制州际或对外贸易的契约、以托拉斯或其他形式结成的组合或共谋，均为非法。1914年国会又通过《克莱顿反托拉斯法》以弥补《谢尔曼反托拉斯法》在新形势下的不足。《谢尔曼反托拉斯法》的宪法意义，不在于该法的实际效用有多大，而在于它推动联邦政府进一步侵占州的权限。因为托拉斯一向是在州政府有关部门注册的，对托拉斯的管理亦属州政府权限。《谢尔曼反托拉斯法》通过后，联邦政府就可以反托拉斯之名，行使本属于州政府的权力。
    第三个重要措施是建立联邦储备银行体系。1913年国会通过《联邦储备法》，它规定，全国划分8至12个区， 每区设置一个联邦储备银行，全国性银行必须加入，地区性银行自愿，会员银行须以其资本的6 %入股，联邦储备银行体系的最高管理机构为“联邦储备委员会”，它有权提高或降低地区储备银行的再贴现率。自19世纪30年代末以来，美国的银行一直控制在州政府和私人手中，联邦储备银行体系的建立，使联邦政府从此拥有了调控全国银行机构的分布和各地区信贷储供的权力。
    在这一时期，尽管联邦政府的权力呈现越来越大的趋势，但总起来说还是局部的，还没有达到足以动摇州政府自治的程度。因此，联邦体制的架构基本上保持完好。州政府仍有效地控制着县市等地方政府，管理着州的商业与信贷，制定和修订州的民法与刑法等。所以，对这一时期联邦与州的权力关系，美国学者大都称之为“二元联邦主义”〔21〕。
    四
    “新政”至今是美国联邦政府的集权化时期。在这一时期，联邦政府的权力全面扩大，它几乎可在任何领域里干预州的权限。州政府的权力日渐式微，并在许多方面丧失了自主权，不得不仰联邦之鼻息。
    联邦政府集权化趋势的出现，首先为大萧条使然。经济危机本是资本主义经济发展的固有规律，但像美国30年初的大萧条如此严重的，不仅在美国，恐怕在世界历史上也是空前绝后的。从国家管理角度看，可以说是连续执政数届的共和党政府的放任政策造成的结果。因此，摆脱危机的最佳选择就是丢开放任政策，转向“新政”，即扩大联邦政府的权力，全面干预社会和经济领域里的各种关系。就是在这种特殊历史条件下，联邦政府利用宪法赋予的商业管理权，大幅度调整社会关系和经济关系。“新政”时期的商业管理权，已从最初的商业贸易扩展到金融、工业、农业、交通运输、劳资关系、民权、健康福利及环境保护等各个领域，达到无所不能的程度。美国学者也说，自“新政”起，“商业”条款已没有特别的含义，而且越来越给予它广泛的解释〔22〕。联邦政府利用商业权对社会的全面干预和调控，实现了恢复经济发展的目的。“新政”的成功，在美国历史上开创了一种集权式的政治管理模式，这种模式又为后任总统所沿袭，使之成为一种大政府式的政治传统。
    其次，联邦最高法院也采取了支持联邦政府扩大权力的立场。联邦最高法院历来被看作是在联邦政府与州政府之间保持权力平衡的力量，在20世纪30年代中期以前，对国会和州议会立法从未表现出明显的倾向性。但是，自1937年联邦最高法院发生人事变动之后，它开始公开支持联邦政府扩大权限。这样，联邦政府假手司法，在经济管理和社会政策领域里，“有效地清除了国会行使权力的障碍”〔23〕。20世纪50～60年代，在取消种族隔离问题上，“最高法院通过解释宪法第十四条修正案和权利法案的方式，把州政府的行为严密地控制在联邦法院之下”〔24〕。在“二战”以后的数十年里，联邦最高法院在限制州权方面，达到了历史的顶点〔25〕。
    第三，城市的发展，也是推动联邦政府权力扩大的一个重要因素。1920年美国城市人口初次超过农村人口，以后城市人口在总人口中的比例逐年递增，到1970年已占总人口的73.5%。〔26〕城市的发展，特别是大城市的发展，带来一系列社会问题，如住房紧张、交通拥挤、贫民窟、犯罪率高、环境污染、疾病蔓延、教育经费不足等。尤其是50年代以后，城市问题积重难返，危及整个社会。而大多数州政府因财政经费捉襟见肘，对城市疾患力不从心。在这种情况下，联邦政府不得不插手干预，将大量财政资金越过州政府直接投入到城市中去。仅用于市政改造的资金，1965年为2.8亿美元，1975年达13.7亿美元〔27〕。 联邦政府插手城市问题的解决，实际上是将过去属于州政府的职权揽到自己手中。
    最后，联邦补助金的使用，也成为推动联邦政府扩张权力的重要手段。联邦补助金是联邦政府用联邦财政帮助州及地方政府发展的资金。联邦补助金始于1887年的《哈奇法》，开始阶段数额十分有限，所占联邦预算的百分比也很小。大萧条带来的严重社会问题，迫使联邦政府大幅增加补助金，以救治州和地方政府无力医治的社会创伤。30年代每年投入的补助金从20年代占联邦预算的3%提高到10%。〔28〕60 年代的数百个新项目，使联邦补助金直线上升，到1970年时高达241 亿美元〔29〕。以后不断递增，1980年为915亿美元，1990年达到空前的1338 亿美元〔30〕。1919年时，联邦补助金仅占州和地方政府财政收入的1 %强，而1980年则约为22%〔31〕。
    联邦补助金是在联邦政府的监管下使用的。补助金只能用于特别的项目，并按照联邦政府规定的方式使用，接受补助金的州没有自由处置权。许多财政有困难的州，为发展本州的健康、福利及交通等项目，不惜把自己在这些领域里的管辖权拱手让给联邦政府来换取联邦政府的财政援助。这样，在金融、行政领域里出现了与司法领域里相同的情况，州的自治权越来越小。到20世纪70年初，美国已经走到不再成其为联邦制国家的边缘上，即将演变成一个分权的单一制国家了〔32〕。
    在这一时期，由于国家权力不断向联邦政府倾斜和集中，使得州权相形见绌。不过，从体制上看，联邦政府与州政府的权力对比关系还没有彻底突破联邦制的框架。然而，这一时期的联邦制已不再是“二元联邦主义”，而变成一种被美国学者习称的“合作联邦主义”〔33〕。