经过中世纪最初几个世纪的战争与权力争夺，国王、罗马主教和教俗贵族的权力和财富大为增加，而无论日耳曼部族成员或原罗马居民都在战乱与掠夺中丧失了确保自己财产与人身安全的能力，被地产委托、人身依附等契约形式和被掠被掳的暴力手段剥夺了小生产者的独立财产，也同时或多或少丧失了人身自由和政治权利。但是经济剥削和政治权力并未集中于单一的政治体制（如国家）之中。西欧大陆日耳曼王国统一为查理曼帝国，但又很快分裂。由奥托一世建立的以德意志为中心的帝国加强皇权的努力也告失败，王国的部族制度崩溃了，征兵、征税、集中进行行政司法管理的机制又没有建立的条件，使得政治权力又一次分散和多元化。王国原来的军事将领和地方官员就逐步僭夺掌握了军事、赋税、司法权力，成为有世袭权力的公、侯、伯爵等贵族，大主教、主教、修道院长等高级教士更利用帝王与罗马教皇的教俗权力之争，扩大教会特权，得到了大小不等的政治权力和专有的教会司法权、财产权和征税权。而这些占据一方的大领主为了控制土地、兵力和劳力，又通过封君封臣结成的契约关系将兵役、财税、司法权力层层私相授受下去。从这类契约发展出了封建法的法律体系，帝王们也只有以最高封君的地位通过这种体系进行统治。〔14〕这种封建法以分解为封建等级的层次继承了日耳曼法的某些因素，如国王的每个直接封臣号称为“平等者”，王国、帝国重大事务应由“平等者”商议决定，司法审判应在“平等者”参与下依法决定，有关军役、赋税等权利义务问题的争执与协议应在“平等者”的会议上解决。以至帝王不过是“平等者中第一人”，原则上应由“平等者”选举产生，世袭继承也需“平等者”认可。〔15〕帝王及各级封君必须尊重传统法律和封臣依传统习惯而拥有的“权利和自由”。〔16〕这些都是日耳曼法律传统在封建等级制中演变的体现。但是这种封建等级制度是一种充满矛盾的不严密的体制。皇帝、国王的权力利益与各等级贵族领主的权力利益间的矛盾需要不断地斗争与协调。在王权和各贵族之间的个人契约不足以维系国家或广大地区的政治秩序时，“宪章”、“特许状”等文件就在这类封建等级会议上讨论制定、通过和颁布，以维持和调整封建关系和整个国家或地区的政治法律体制。这类宪章和特许状的起源是教俗贵族联合起来限制王权的专横和保证封建特权，而王权也利用它们来保证作为最高封君来全面确立与调整封建关系，并授予某些教会、宗教团体、市镇等直属王权的关系，以牵制贵族。在这种政治运作中，有关众人之事应由众人商议，多数决定和选举制（包括在许多国家中国王的选举制）的原则，又被用于依法确定各等级具体的自由与特权，特别着重于赋税、财产与人身自由与安全的保障等重大政治事务之中。这在实质上是王权与贵族在对抗与合作的制衡中争取附庸、教会与宗教团体、市镇等人力财力的支持而形成的。这种政治参与，先是只包括有地产和兵力的贵族，有教产和教权的教士，在较晚时期有金钱与货品的市镇代表，在某些地区为数较多的强有力自由农民代表也被召集，先是作为旁听者只能被要求表态同意，后来逐步就参与了进来而有了议决权。这些人是以代表其组织与社团的身份参与会议的，贵族也逐步自命为其封臣与领地自由人的代表，以维护自由人权利和传统为标榜。于是政治参与的阶层和地域就逐步扩大了，参与者也由个人身份向代表性（有的通过选举产生）转化。这也体现在在这类会议上制定的宪章和颁发的特许状也由个别事项向各国各地区的整体性和一般性事项转变，如英国的《大宪章》和德意志神圣罗马帝国的《黄金诏书》就是这类文件的典型。〔17〕这种封臣会议和封建法庭就向处理一个国家或地区整体性政治法律事务的代表性机制发展。但是封建关系和封建法并不是维系国家与地区统治的唯一和全部政治机制的体制，王权利用“公共权力”与“共和国”的概念扩大王室行政司法权力与封建体系和封建法抗衡也是中世纪中期政治的重要内容。在英格兰等国，王室法庭使小贵族、自由农民可以越过封建关系维护发展自身权益，王室也借此逐步削弱了贵族的割据势力，〔18〕造成了王室与封建领主在司法管辖上相竞争的多元化状况。而城市自治，城市由自治发展为具有独立地位的城市同盟、城市共和国，更是这段历史时期政治中民主与共和因素的突出体现。而这正是在教俗权之争和王权贵族之争的大背景下发展起来的。
    在欧洲各王国纷纷形成封建等级制的政治体制的同时，罗马大一统的政治观念也以新的形式体现出来，一方面是由查理曼、奥托一世等日耳曼王号称皇帝，建立了占据欧洲中央广大地区的神圣罗马帝国，各个皇帝都力图控制德意志的诸侯和教会，并控制罗马教皇和统治意大利的市镇。另一方面罗马教皇则凭借扩大教会势力，利用各地教会与宗教团体和意大利城市摆脱国王与贵族争取独立性的要求，企图使罗马教皇的权力凌驾于皇帝、国王和诸侯之上，这种帝王与教皇间的教俗权之争在10到14世纪最为激烈。〔19〕双方的争夺实质上是财力与人力的争夺，于是在这种以大一统的基督教共和国（Christendom ）和神圣罗马帝国（Holy Roman Empire）中教俗权孰为至上的斗争中， 意大利中北部的一些城市和德意志在教俗领地之间的许多“帝国自由城市”取得了实际上独立的地位〔20〕。它们需要有严密的政治制度来确保内部的政治安定和经济活动，并以经济、军事、外交等手段应付外部帝王、诸侯、教会势力。在自治、自给和自卫的严格需要下，共和国形式的政治组织开始以各种方式发展起来。有在中世纪一直是独立强国之一的威尼斯，有利用皇帝与教皇的斗争在意大利北部结盟抵抗获得独立的伦巴底诸城市和托斯坎尼诸城市，和在德意志逐步形成汉萨同盟的各城市，在俄罗斯的诺夫哥罗德也利用与东西欧各地商业交往的优势建立了共和国。这些城市在中世纪中期都或多或少取得了独立于皇帝、教皇和诸侯的地位。而在英格兰和法兰西等王国中，许多城市利用王权与地方教俗贵族的矛盾和王权对城市财富的需求，也通过斗争取得了不同程度的自治权利。〔21〕这些城市的一般特点是，根据以某种以全体市民共同争取得到的由帝王或教俗诸侯授予的特许状及缔结的共同誓约，依法以公共利益结合的政治实体，城市的所有“同等者”（即有市民权利的人）都在人身自由与安全、财产权、商业交易方面享有同等的法律权利并只接受“同等者”的司法审判，所有市民均应效忠城市、团结互助、反抗外敌〔22〕。城市的政权机关的产生虽然各有不同，但是选举与多数决定的原则，执政官员短任期，经常轮换和须就任职情况随时作出报告的原则，由一定选举程序产生的代表市民最高权力的小会议和大会议，拥有制定法律和监督行政的权力，则较为普遍存在。城市和城市同盟在不同程度上享有征税，铸币、设立度量衡，招募军队、缔结同盟和发动战争的权力。〔23〕这样在欧洲广大地区就出现了多至数百个由市民社团为基础的政治实体，有些发展为具有独立性的共和国，其中的民主因素具有与中世纪初期不同的经济和社会背景与政治阶层力量支柱，即以从事工商业经济活动的市民阶层的形成和依自己的法律制度组织经济活动的市民社会为基础的政治势力的发展壮大。