在美国的东亚战略及美韩同盟关系中，驻韩美军都具有非常重要的意义。自朝鲜停战以来，驻韩美军的任何变动，都会在美国政府内部和美韩之间引发很大分歧。驻韩美军问题也是国内外世界史学及国际关系学界关注的热点问题之一。关于尼克松政府时期美韩军事关系的研究，主要成果集中在国外，其代表性著作是韩裔学者南俊宏的《美国对韩国的承诺——尼克松主义的第一个十年》。在该书中，作者初步研究了尼克松政府从韩国撤军的政策，但把卡特政府的撤军视为尼克松主义的逻辑延伸，值得商榷。另外，美国学者维克多·查(Victor D.Cha)的《心怀敌意的联盟：美韩日安全三角》一书，从尼克松主义对美韩日三方关系影响的角度，考察了韩国对尼克松政府撤军政策的反应，但没有探究美国的具体决策形成原因，因此，研究仍有待深入。国内学者孙茹从美韩安全关系视角考察尼克松政府从韩国撤军问题，但侧重于分析卡特政府时期的美韩军事关系。①鉴于学界对尼克松政府撤退驻韩美军问题的专门性研究不足，本文以美国国务院近期出版的《美国外交政策文件集》(Foreign Relations of the United States，FRUS)为基础，综合运用相关档案资料，深入探究尼克松政府决定撤退驻韩美军的原因及最终结果，揭示尼克松政府最终未能实现从韩国撤军的各种影响因素。
    一、约翰逊政府调整对韩政策的初步构想
    20世纪60年代末期，林登·约翰逊(Lyndon B.Johnson)政府在考虑调整对越南战争政策的同时，也着手思考如何调整对韩政策。1967年2月，美国总统特使塞勒斯·万斯(Cyrus R.Vance)访韩一结束，就建议约翰逊总统重新评估美国对韩政策。1968年1月普韦布洛号事件和朝鲜袭击青瓦台②引发的朝鲜半岛危机进一步推动约翰逊政府评估美国对朝鲜半岛政策。约翰逊总统很快指示副国务卿尼古拉斯·卡岑巴赫(Nicholas deB.Katzenbach)组织国务院和国防部的相关代表，成立韩国问题研究小组，评估和研究新的对韩政策。研究小组很快于6月提交了长达70页的“美国对韩政策”报告。
    报告肯定既往美国对韩政策的成功，认为随着韩国经济、政治独立性增强，美国已不适宜介入韩国的经济和政治决策。但报告不主张美国仓促撤军，认为美国在撤军之前须增强韩国应对朝鲜进攻的快速反应能力。美国未来对韩政策应以安全为中心，继续渐进式地帮助韩国提高自身的防务能力，或者向韩国提供大规模援助，以便韩国具备只在美国后勤支持下就能应付朝鲜全面进攻的能力。美国调整美韩军事关系的最终目标是在韩国的军事力量只保留司令部的人员、军事顾问和相关的后勤人员。美国对韩经济战略也将取决于美国对韩安全战略的调整。报告建议转变美韩关系中美国的传统角色，从以往的指导员变成辅助者。报告最后强调，半岛发生新的战争的可能性很低，此时是调整美国对韩政策的最好时机。报告表示，对于建立新型的美韩关系，使韩国不再依赖美国，成为独立自主盟国的问题，研究小组将保持极大兴趣。③该报告表明，约翰逊政府在考虑摆脱越战困境的同时，已经开始考虑对美国的朝鲜半岛政策和美韩关系做出实质性的调整。
    12月23日，卡岑巴赫向约翰逊总统提交备忘录，报告关于美国新的对韩政策研究。备忘录首先强调美国对韩政策的目标：防止韩国落入敌手，降低南北双方大规模冲突的可能性，保持大国在朝鲜半岛的利益妥协。因此，调整美韩军事关系的基本问题在于如何帮助韩国提高军事能力，实现半岛的军事平衡。但限于情报因素，美国对韩国面临的威胁程度难以准确预估。增强韩国的军事力量是否能够达到美韩联合力量的威慑力，驻韩美军的调整将对韩国的政治稳定、经济发展、朝鲜半岛乃至东亚局势造成什么影响等，这些潜在的问题都需要进一步地研究。④
    该备忘录是约翰逊政府对韩政策的一份继往开来的总结，表明自朝鲜停战以来，美韩关系已经到了调整的节点。备忘录为尼克松政府对韩政策的调整确定了方向和原则，即以对韩安全政策为核心，在确保朝鲜半岛局势稳定和韩国军事安全的前提下，审慎调整美韩同盟关系。
    二、尼克松政府对韩政策调整
    1969年1月20日上任伊始，尼克松总统就组织研究新的亚洲政策。⑤2月22日，尼克松签发第27号国家安全研究备忘录(National Security Study Memorandum 27)，指示国务院、国防部、中情局、预算局、国际开发署等部门组建联合小组(以下称NSSM27联合研究小组)，进一步深化约翰逊政府的对韩政策研究。⑥经过近5个月的努力，NSSM27联合研究小组完成了长达380页的“韩国项目备忘录”草案。研究草案明确指出，美韩关系正处在一个转折点。以美军部署调整为中心，美国即将作出的许多重大政策决定可能从根本上改变美韩关系，美韩关系的特征将发生本质性变化。在对韩政策目标的设定方面，草案完全采纳了约翰逊政府对韩政策报告的结论。对于韩国自身的经济、政治和军事发展状况，草案持乐观的态度，认为自1963年朴正熙当选总统以来，韩国的经济、军事实力、政治效力和国际形象有了稳步提高，韩国有能力应付朝鲜的侵扰活动。⑦草案对朝鲜半岛形势的乐观态度，进一步奠定了尼克松政府调整对韩政策的基调。
    8月14日，国家安全委员会讨论草案时指出，美国调整对韩政策是一个缓慢的过程，需要考虑韩国所面临的安全威胁程度、韩国自立更生的能力、美国政策调整需要向韩国提供的军事和经济援助规模等。⑧这次会后，尼克松要求对草案中设计的调整对韩军事政策，从韩国撤退美国军队的方案重新进行研究，以提供更为具体的操作方案。NSSM27联合研究小组随后继续对草案进行分析和研究，并于10月中旬提交新的研究报告。就如何削减驻韩美军和援助韩国五年计划，报告提供了5种具体备选方案及扩大对韩军事、经济援助的配套建议。⑨
    1970年2月6日，美国总统国家安全事务助理亨利·基辛格(Henry A.Kissinger)组织由国务院、国防部、中情局、参谋长联席会议等7个部门代表组成的国家安全委员会审议小组，广泛讨论新的研究报告。讨论中分歧主要发生在国务院和军方之间。国务院从政治角度考虑，认为应尽快就撤军的时间、规模和援韩资金数额作出决定，以便和韩国交涉。而以参谋长联席会议为代表的军方则从安全角度考虑，对撤军方案提出质疑，认为从韩国撤出两个美军师同时缩减韩国军队规模，将带来极大的风险。由于分歧较大，审议小组未能就撤军的时间、规模等达成一致。鉴于军方的反对意见，基辛格建议等待参谋长联席会议的分析结果，择机再开审议小组会议。⑩
    参谋长联席会议随后对上述问题分析研究得出的结论显然不同于NSSM27联合研究小组的观点，认为要向韩国提供足够的防卫，需要21个师(其中19个韩国师，两个美国师)。参谋长联席会议还质疑NSSM27有关缩减韩国军队规模的前提，认为推动韩国军事现代化涉及面广，需要大量的资金，另外韩国军事现代化的人员和技术能力提升也需时日。参谋长联席会议建议韩国军队的规模必须保持在18个师以上。至于缩减驻韩美军问题，参谋长联席会议建议，应该在韩国保持一又三分之一个师的美军，并向韩国提供海空支持，驻韩美军的缩减也应在韩国军队从越南回国后。另外，驻韩美军的缩减还必须考虑政治、经济、心理等其它重要因素，不能操之过急。(11)
    国家安全委员会成员劳伦斯·莱恩(Laurence E.Lynn)很快对参谋长联席会议的观点提出不同看法。通过历史分析、作战模拟、军队战斗力三个方面的比较研究，莱恩认为基于现有装备条件的12—14个韩国师便足以抵御朝鲜的军事进攻。(12)驻韩大使威廉·波特(William J.Porter)(13)也对参谋长联席会议的看法持不同意见。波特指出，1954和1955年间，美国从韩国撤出了6个师，两个集团军司令部及其他非师级美国部队，当时一个师的人数为4万人。而此时驻韩美军一个师的人数大约12000人，相较而言，此次从韩国撤退两个美军师显得微不足道。因此，应该就缩减驻韩美军问题尽快做出决断。(14)
    为了协调各部门立场，3月4日，国家安全委员会再次召开会议。尼克松总统听了各方的不同看法后，着重指出美国必须从韩国撤出部分军队，不可能把64000名美军永远留在韩国；美国必须认真制定撤军计划。(15)显然，尼克松决心从韩国撤军，并要求按照这个目标指向制定未来的相关政策。根据美国国家安全委员会的最终评估，1970年3月20日，尼克松总统签发第48号国家安全决策备忘录(NSDM48)，决定到1971年底，从韩国撤出2万驻韩美军。同时，为了更好执行此项决定，备忘录还列举了执行该政策的具体注意事项：就撤军时间和条件问题与朴正熙积极协商，争取韩国的认同，以在外界造成美国的撤军是韩国根据现状主动要求的印象；打算在1971-1975年间以赠予形式向韩国提供2亿美元或相当于2亿美元价值的军事援助。并根据480公法(16)，增加对韩国的经济援助，每年给韩国5000万美元的援助。备忘录指示国务院、国防部积极做工作，争取国会批准以上决定。国防部还应进一步考虑制定撤退驻韩美军后，保障非军事区的安全计划。(17)该备忘录的出台，标志着尼克松政府以军事安全关系为核心调整美韩同盟关系的决策开始付诸实施。