第二次世界大战使美国成为世界上军事和经济实力最为强大的国家，美国开始称霸世界。美国单独占领日本后，日本的战争赔偿问题便被纳入实现其远东政策的重大步骤之中。随着美国远东政策的变化，日本的战争赔偿问题也随之发生了变化，最终以非常奇特的方式解决，并因而对远东国际关系格局的变化和日本的战争反省产生重大的影响。
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    1945年8月15日，日本宣布战败投降。 美国利用其拥有的强大海军实力和其他反法西斯盟国无暇或无力东顾之机，背弃了反法西斯盟国商订的共同占领日本的原则，单独占领了日本。
    战后初期，美国远东政策有两大目标：一是防范日本军国主义的东山再起；二是阻止共产主义在远东的扩散。美国在远东的一切活动，包括日本的战争赔偿问题都是围绕着实现这两大目标而展开的。
    第二次世界大战使世界各国遭到了极大的人员伤亡和物质损失。就美国而言，其损失与其他国家相比虽然比较轻微（死亡约30万人），但珍珠港惨败在美国人心目中留下的耻辱是难以忘怀的；被迫投入与日本及其同盟国德国的三年多残酷激烈的战争，更使美国人愤恨不已，要彻底清除来自日本的威胁，“日本无条件投降”原则和对日本军事占领就是为了达到这一目的。因此，战后初期美国的远东政策是战时政策的继续，其基本目标是防范日本军国主义东山再起，“确保日本今后不再成为美国的威胁”[1]（P709）。为此目的， 就要通过战争赔偿彻底根除日本的战争能力。而且美国也认识到，“日本以外的远东各国工业的迅速发展才是阻止日本再度发动侵略战争的最佳保障”[2]（P82-83）。 因此美国要利用赔偿复兴日本周边各国，以制约日本，使美国在太平洋地区的利益不受威胁。此外，太平洋战争既是美日间争夺远东霸权的战争，又是盟国间共同的反法西斯战争，美国自然要根据先前盟国间共同的作战目的和促令日本投降的《波茨坦公告》，彻底根除日本的战争能力。
    与此同时，面对苏联军事、政治实力和国际威望的大增，美国又十分担心“‘莫斯科共产主义’……国际阴谋”的触角伸到世界的各个角落。为此，美国远东政策的重点是扶植中国的蒋介石集团，想通过此举将中国纳入战后美国的势力范围，把蒋介石统治下的中国当成美国称霸亚洲的盟友和反苏前哨阵地。而中国由于长期遭受日本的侵略，疲惫不堪，必须首先在经济上予以扶植。美国的远东政策反映在日本战争赔偿上，就是最大限度地削弱和打击日本的军事潜力，用日本的经济赔偿充实蒋介石的反共抗苏能力，以保证“在我们与俄国在政策上严重对立时中国任何时候都会站在我们一边”[1]（P709）。
    早在日美开战的第二年，美国政府的有关机构就已开始秘密研究打败日本后对日占领及索赔的政策性问题[3]（第1卷《总论·赔偿与终战处理》）。1945年7月26日，美、英、 中三国联名发表《促令日本无条件投降之波茨坦公告》，其第11条规定：“日本将被许维持其经济所必需及可以偿付实物赔偿之工业，但可以使其重新武装作战之工业不在其内。”[4]（P78）公告只是提出了日本战争赔偿的指导原则，而没有规定具体的赔偿数额、赔偿方式以及由谁来决定，这就为战后美国操纵日本的战争赔偿以实施本国的远东政策埋下了伏笔。而美国对日本的独家占领以及盟国对日占领与管理的最高机构远东委员会被其所操纵，为美国在战争赔偿问题上实现其远东政策创造了条件。
    完成对日军事占领不久，美国政府便于1945年9月22 日发表《战后初期美国对日方针》，提出了使日本非军国主义化、民主化、发展和平经济、以实物支付赔偿等基本原则[5]（P121-125）。同年11月1 日在给占领军总司令麦克阿瑟的《基本指令》中，再度阐明了美国的对日索赔立场，规定日本在海外的所有财产应按照有关盟国当局的决定移交；日本本土的财产应依据经济非军事化的原则实行工业拆迁，赔偿给被日本占领或破坏的有关国家。为了推行上述政策，也为了缓和美国单独占领日本所引起的盟国间的不满情绪，协调彼此意见，1945年12月苏、美、英三国莫斯科外长会议决定建立远东委员会和盟国管制日本委员会，负责处理战后有关日本的事务。与此时政治上整肃军国主义、惩治战犯、起草宪法、推行民主政治相适应，经济上美占领当局下令禁止日本军事生产、解散财阀、排除垄断、实行农地改革，同时着手制定和实施赔偿计划。
    为进一步落实日本战争赔偿，1945年11月，美国派遣盟国赔偿委员会美方代表埃德温·W·鲍莱以总统特使的身份率10 余人的使节团赴日本对其赔偿能力进行考察。使节团的部分成员还分别到中国、朝鲜等日本占领地进行了实地调查。12月7日，即珍珠港事件纪念日， 美国政府公开发表鲍莱使节团拟定的《日本赔偿即时实施计划》，俗称“鲍莱中间报告”或“鲍莱中间赔偿计划”。该报告明确规定禁止日本生活水平超过其侵略过的亚洲国家，建议日本生产规模应维持在1926-1930年的水平。同时要将日本的陆、海军工厂，飞机、轻金属、轴承工厂的全部，以及钢铁、机床、造船、火力发电厂的大约一半，作为赔偿设备予以拆除并运往中国、菲律宾以及曾遭日本侵略过的其他国家[6]（P630 ）。 美国以鲍莱报告为蓝本制定了“临时赔偿方案”提交远东委员会。 1946年5月至12月，远东委员会以鲍莱中间赔偿计划为基础逐项审议， 并陆续作出多项日本赔偿决议。
    根据这一赔偿计划，鲍莱建议日本应予以拆迁的各类工业设施总值（1939年价格）应达246,592万日元，约合30 亿美元（不含在外资产），这一数额远不能弥补日本在侵略战争中给亚太各国造成的巨大损失。
    1946年1月至10月间，占领当局先后指定389家军工厂、506 家民间工厂及人造橡胶等企业为拆赔对象，命令指定拆赔工厂对现存设备、设施善为保留，只待拆迁命令，为实施赔偿计划做好了初步准备。有关资料表明，迄1950年年初，先后接到赔偿指令的工厂计1229家[7]（P30）；另一份统计材料显示，1946年下半年，盟军最高统帅部根据远东委员会的决议，开列了用于拆迁赔偿的军需工厂名单，合计1090家，交由美军第8军管理[8]（P50）。
    另一方面，当远东委员会审议鲍莱中间赔偿计划之时，美国政府的有关机构也在对鲍莱中间赔偿计划进行审议和修改，并于1946 年11 月17日公开发表《鲍莱最终赔偿报告书》。这样，到1946年末，美国及远东委员会已大体完成了对日索赔计划工作。