英帝国在对外扩张的过程中，在不同历史时期针对不同类型殖民地通过不同的方式实施统治，形成差异化的政治治理模式。英国文化中的实用主义传统在此得到了突出的体现，也是英帝国成为最大的殖民帝国的原因之一。帝国治理问题是帝国研究的主要领域之一。I.K.斯蒂尔(I.K.Steele)专门探讨了1689－1784年之间的英帝国治理，范围集中在北美殖民地的任命和选举制度的演变之上，指出殖民地立法会议权力的上升与英国议会的权利上升同时发生，而在合法性方面选举制正在压倒任命制。①苏布拉曼亚姆(Gita Subrahmanyam)着重考察了1890－1960年间英帝国内宗主国与非白人殖民地之间统治的差异，指出英国国内扩大公民权的政策举措迟迟没有在殖民地实行，而英国对殖民地财政支出的增加主要限于加强统治机器及基础设施。②列文(Philippa Levine)强调英帝国统治的不平等性，着重于殖民地内部对精英和代理人阶层的扶持和对普通民众的压迫。③克恩关注英帝国治理中的政治权力与经济权力的关系，以1763年七年战争之后到北美独立战争爆发增加的英帝国统治为研究对象，认为帝国领土的急剧扩大迫使英国急需解决统治经费的来源问题，导致经贸政策的调整。④著名的英帝国研究权威波特(Bernard Porter)近来更加关注帝国与英国社会之间的互动关系，从参与帝国治理及相关事务的英国人只占人口的很小比例的事实，得出了英国社会并不那么“帝国”的结论。⑤弗格森(Niall Ferguson)的《帝国》认为担负英帝国治理和发展重任的不仅有英国政府，还有商人、传教士、移民等等，其结果是通过“将西方的法律、秩序和治理规范推广到全世界”而促进了世界福祉。⑥国内学界在这方面的研究已有一些卓有见地的研究成果。⑦本文拟专门就英帝国的政治治理问题作系统和深入的梳理和辨析。
    在殖民扩张之初，英国政府在帝国事务中所施加的国家作用体现在两个方面：第一，否认教皇对美洲及其他地区土地的划分和授予，主张英国及其国民拥有在海外殖民拓土的权利。英国坚称教皇并不拥有世界其他地区的土地，因此无权划分和授予。获得土地的唯一合法途径是由文明国家通过创设统治权(imperium)来实现对土地的有效拥有；第二，运用国家的军事和外交力量对海外殖民中的统治权和土地所有权提供实质性的支撑和保障。⑧17世纪的英荷战争和18世纪的英法战争正是英国提供这种支撑和保障的实践案例。应当说，英国政府在17－18世纪对殖民地的治理还不够专业化，帝国的殖民地大都在北美，当地事务的治理多采用移民自治的方式。而帝国政府的强行干预却激起了殖民地的强烈反抗，导致北美十三个殖民地脱离英帝国独立。于是，帝国的治理在19世纪出现变化，推出了体制化和专业化的政策变革。1801年，陆军部从内政部接管殖民事务的主管权，改称陆军与殖民部。1854年，殖民部单列出来，兼具制定政策的职能，人员编制不断增加。后在约瑟夫·张伯伦(Joseph Chamberlain)担任殖民大臣期间(1895－1900年)，殖民部成为政府中功能齐全、颇有影响力的部门。通过政府、商界和民众的共同参与，英帝国拉开了殖民化的大幕。英国殖民化始于16世纪后半期的伊丽莎白一世统治时期，在詹姆士一世统治时期开始走上正轨。第一帝国时期所采取的殖民及其治理模式主要有三种：即在爱尔兰的由政府引领、商界支持和民众参与的垦殖模式；在东印度的由政府特许、殖民公司运作的公司模式和在北美的由探险家、民众、公司和业主发起、得到政府支持的移民模式。
    垦殖模式 在垦殖模式中，英国政府与移民形成官方与民间力量的聚合，英国政府派军队镇压了爱尔兰贵族的反抗，没收其土地，分给从英格兰和苏格兰来的移民、英军退伍官兵和伦敦城公司及下属公司，最终政府通过强制性的立法手段将爱尔兰并入英国。其中金融公司不仅投入了资本，还参与组织垦殖行动。1610年，伦敦城的公司发起成立了爱尔兰协会，“其会员包括伦敦城及其管理公司的官员和职员。其职责是对逃亡伯爵被没收的土地进行殖民(或当时所认为的‘开化’)”。⑨其实，英帝国在爱尔兰垦殖的土地还包括驱逐爱尔兰地主和农民而获得的土地。最初的土地划分比例是：英国移民和其他垦殖者(公司)获85％、退伍官兵获5％、原先的爱尔兰土地占有者获10％。而爱尔兰人通常得到的是较为贫瘠的西部土地。英国移民的人数到1622年时达到了13000人。⑩另外，民间自发的垦殖在对爱尔兰的殖民化中起到了补充的作用，而且时间要远远早于官方的垦殖。在这之前的几个世纪里，苏格兰人就自发渡海来到与爱尔兰相邻的东北地区定居垦殖。1606年，苏格兰冒险家蒙哥马利和汉密尔顿在爱尔兰东北部的阿兹半岛创建了一个殖民地。英国的垦殖地主要分布在爱尔兰北部的厄尔斯特和都柏林一带。
    事实上，英国政府对爱尔兰事务的介入更早。爱尔兰实际上是英帝国第一个殖民地。英国国王亨利二世于1172年率军前往爱尔兰岛，接受当地一些贵族和英格兰-诺曼首领的效忠，并作为奖赏向他们颁发特许状，准许其拥有爱尔兰一些地区的土地。亨利二世任命英格兰-诺曼领主担任英国驻爱大臣，(11)将英格兰-诺曼的制度引入爱尔兰，迫使当地人臣服。其后还有一些英国国王到爱尔兰巡视，但早年来到爱尔兰的英格兰-诺曼人逐渐爱尔兰化，所控制的地区限于都柏林及近郊的佩尔地区。亨利八世将宗教改革引入爱尔兰，解散修道院和摧毁圣像，将教俗领主的土地全部收回，再重新分配。亨利本人由原先的“爱尔兰之主”(Lord of Ireland)改称为“爱尔兰之王”(King of Ireland)。
    英国殖民者将爱尔兰人视为需要征服和教化的对象，与西班牙殖民者对美洲土著的态度相同。英国政府对爱尔兰人的反抗行动大力镇压，连一些英国贵族也认为过分。与都铎王朝关系密切的克罗夫特爵士抨击道：“这些不称职的军官和士兵，不分军民，格杀勿论，甚至包括从未拿过武器的耕夫。而且不论年纪大小，从摇篮里的婴儿到垂暮老者一概不能幸免。”(12)以这种强硬手段，伊丽莎白一世在统治末期确立了英国对爱尔兰的有效统治。