一般而言，美国种族关系有三大症结：居住区隔离、就业隔离、教育隔离。其中，居住区隔离是本源性的。居住区隔离从20世纪初开始萌发，20世纪二三十年代加速发展，二战后形成固定模式，难以扭转。这种现象的形成，与美国联邦政府在住房市场实行的“红线政策”(Redlining)密不可分。“红线政策”从20世纪30年代普遍实施，到20世纪70年代在一系列法律法规的约束下有所收敛，但其潜在影响仍难以根除，如幽灵一般挥之不去。直到今天，在美国住房市场，少数族裔依然处于不利地位。这种现象对美国大都市区中心城市和郊区分离发展的格局，对黑人和白人之间乃至不同族裔之间的关系，对美国住房市场和社区发展，都产生了明显影响，也折射出美国联邦政府城市政策演进过程中的多方博弈。厘清“红线政策”的来龙去脉，梳理其影响，有助于我们清醒认识美国居住区隔离的成因和相关政策的得失，对美国目前的社会问题和政府政策的效果，也能有较准确的判断。
    一、“红线政策”的出台与居住区隔离
    在美国历史发展的早期，联邦政府并不干预地方事务包括城市事务，联邦宪法对地方政府如何设置与管理未置一词。但到19世纪后期，城市化的快速发展使城市问题日益凸显。至1920年，美国的城市人口超过农村人口，成为一个城市化国家后，城市问题更成为全国关注的焦点，其中以城市住房问题最为突出。大量外来移民和南部黑人涌入城市，而城市住房的建设和改善没有及时跟进，结果，住房紧缺，房价高企，出现了大量贫民窟。1929-1933年经济大萧条期间，很多人失业，因无法按期支付住房按揭贷款而被银行收回住房，失去了生活的基本保障，这在当时成为全国性的普遍问题。地方政府无力自保，迫使联邦实施有限的干预，干预的起点就是城市的住房领域。
    罗斯福政府实施“新政”，对城市事务进行干预。在此过程中，创建了两个新的政府机构，即房主贷款公司(The Home Owners Loan Corporation)和联邦住房管理署(Federal Housing Administration)。
    房主贷款公司成立于1933年，旨在保障城市居民得到合理的住房贷款，购买住房或保住现有住房，以缓解萧条期间大量房主丧失住房抵押权的问题。在其成立的最初3年间，为近百万处于丧失抵押权边缘的房主提供了新的分期贷款，但提供贷款担保涉及很多问题。在一些州，房主贷款公司40%的贷款项目甚至在重新获得贷款资金之后仍被取消了赎回权，这就涉及如何准确判断其资助的住房的安全性。要做到这一点，房主贷款公司就要在全国范围加强和改善对住房的评估工作，对发放贷款的住房和其所在社区的情况有更准确的判断。始料不及的是，这种评估改革却促成了城市住宅区分级的做法，即“红线政策”。
    房主贷款公司对全国239个大中城市不动产投资的安全程度进行了调查。评估师精心设计了调查问卷，涉及居民的职业、收入和种族以及住宅的房龄、建筑类型、价格范围、出售要求和整体维修状况。这样就形成了一套正规而统一的评估系统，有助于提升美国房地产业评估的整体水平，其评估结果却为“红线政策”做了铺垫。
    房主贷款公司设计的这套分级系统，将受评估城市的社区划分为A、B、C、D四大类，分别涂以绿色、蓝色、黄色和红色。第一类即A级地区，多半是新的小区或居住区，其居民构成同质化，居住状况稳定。所谓居民同质化，意味着居民为从事体面的专门职业工作的美国白人。第二类是B级地区，其状况差强人意，虽已过巅峰状态，尚能保持稳定。第三类是C级地区，通常有明显衰退迹象。第四类是D级社区，被定义为“C级地区中初现端倪的情况在这里已经成为普遍现实”①，多半是黑人居住区，住房老旧，空间拥挤，价格下降，租金低廉，没有吸引力。这些评估结果随即转换为相应的颜色并标注在房主贷款公司机密的“住宅安全地图”上，呈交给联邦住房贷款银行理事会，供其参考。与此同时，这个评估结果成为联邦政府的另外一个住房管理机构实施政策的依据，这个机构就是联邦住房管理署。
    1934年6月，根据全国住房法成立的联邦住房管理署，是联邦政府管理住房的常设机构，其主要责任是对住房分期贷款提供担保和保持较低贷款利率。②联邦住房管理署在发放贷款担保时，需要清晰地掌握相关社区住房的资质情况，而房主贷款公司的评估结果及其住宅安全地图自然成为其重要的参照依据。银行和保险公司等也如法炮制，相继采用房主贷款公司的地图为他们借贷和判定资质的依据。这样一来，房主贷款公司和联邦住房署使20世纪30年代银行和保险业已经存在的歧视现象制度化、系统化。③可以说，这两个机构是“红线政策”的始作俑者。学术界在解释“红线政策”时也都认为，房主贷款公司起了关键作用，其物化的形式就是安全地图。城市史研究的权威学者肯尼思·杰克逊在其《马唐草边疆：美国的郊区化》中对它们之间的关系有深入的分析。④不过，近来有研究试图做出新的解释，认为房主贷款公司的地图传播得并不广泛，所以并不是这一时期放贷人参照的唯一或最有影响的地图，例如费城的某些住宅区被划为红色区域还是能获得分期贷款。⑤该研究强调，联邦住房管理署关于邻里的评价标准最终对贷款模式有更大的影响。例如，联邦住房管理署的《承保指南》建立了一个种族化的标准，鼓励放贷人若想获得联邦住房管理署的贷款保险就要遵循该标准。这个观点并未否定“红线政策”的消极作用，只是更关注联邦住房管理署的其他举措。应该说，上述两个联邦政府机构在“红线政策”出台过程中，都扮演了不光彩的角色，只是其切入点不同而已。按照联邦住房管理署的规定，“社区特色”是建立在当时明显的种族与族群隔离的基础之上。联邦住房管理署在一份名为《有利可图的社区规划》的技术性手册中建议开发商要根据年龄、收入、种族等情况进行房地产开发。然而，联邦住房管理署不为那些被“黑人入侵”威胁的区域提供担保。他们声称，黑人的流入会提高贷款风险。不仅如此，各种银行和储蓄贷款协会也拒绝向“红线”地区提供私人贷款和抵押贷款。美国民权委员会在其1961年的报告里称，黑人要获得住房贷款，需要付较高的首付，余款必须在较短的时限内付清。⑥结合联邦住房管理署的其他举措，可以明显看出“红线政策”实施的初衷。联邦住房管理署之所以关注“不和谐的种族或民族集团”，是种族主义传统理念作祟，它担心如果不能保证严格的维持白人—黑人隔离局面，整个地区将会失去投资价值。《承保指南》直言不讳地警告：“如果一个社区想要维持稳定，其房地产继续由同样的社会阶层和种族居住是必需的。”⑦除了推荐契约范本，联邦住房管理署还编辑了详细的报告和地图，标出今后黑人家庭最有可能迁入的区位。例如，杰克逊发现，在一份1939年3月的布鲁克林地图中，任何一个街区只要出现一户非白人家庭，就足以把整个街区标示为黑人街区。同样，华盛顿哥伦比亚特区地图非常详尽地描绘出黑人人口的蔓延和非白人人口住房的百分比。⑧至1948年11月19日，联邦住房管理署主任助理W.J.洛克伍德直言不讳地说：“联邦住房管理署从来没有给混合居住的住宅项目提供担保”，因为他们预料到“这样的项目将很可能在短期内变成全黑人或全白人居住区”。⑨1968年，伊利诺伊州的参议员保罗·道格拉斯就联邦政府在住房金融中的作用进行发言时指出：“穷人和那些处于贫困边缘的人几乎被完全排斥了。这些人和中产阶级下层共占美国人口的40%，他们的住房需求是最大的，却仅得到了联邦住房管理署贷款的11%……”⑩在此以前，种族歧视仅限于某些城市，此时联邦住房管理署却将其物化为国家政策，等于联邦政府开始接纳了市场的种族歧视态度。而且，安全地图上标示不适合贷款担保的是大片社区，而非散在的一些建筑，影响面很大。如1966年，联邦住房管理署在新泽西州卡姆登或帕特森这两个衰退中的工业城市，没有对一户家庭提供贷款担保。这往往导致整个社区住房销售的困难，致其价格暴跌。华盛顿的措施随后被私人利益集团所效仿，以致银行及储蓄和贷款机构“仅仅因为房地产的地理区位”而拒绝提供贷款，一些私人住房投资商甚至如法炮制出自己的红线图。这一做法的种族倾向十分明显，为居住区隔离铺平了道路。
    另外一个例子同样非常清晰地反映出联邦住房管理署在种族关系上的取舍。20世纪30年代晚期，底特律向外扩展地域时，有些白人家庭迁到近郊黑人居住区的附近。白人居民数量增长很快，到1940年几乎把这个黑人区包围了。但是黑人和白人都不能获得联邦住房管理署的保险，因为这属于一种“不和谐”的种族群体状态。1941年，一位白人开发商索性在白人区和黑人区之间修建了一堵混凝土墙，联邦住房管理署的评估师们立即进行新的评估，同意为白人居民的房产提供贷款。(11)联邦政府后来的一系列举措进一步强化了这种现象。《1949年住房法》宣称：“尽快让每个美国家庭都能搬进体面的家，并享受稳定良好的居住环境。”该法关于多户住宅的第608条中，政府承诺在未来8年斥资54亿美元建造公寓住房，共计建设71.1万个居住单元。(12)然而，建筑商们在公寓建筑中塞入尽可能多的“小套间”，许多建筑物质量粗糙、空间狭小。联邦住房管理署的官员对这种现象视而不见，等于默认。该条款的真正受益者是建筑商，他们借机抬高造价估算、土地价格以及各项费用，而无需承担任何金融风险，甚至在开工前，他们就能够获得丰厚的利润。不到一年时间，美国已有70%的公寓获得联邦住房管理署根据第608条款所提供的担保。(13)由于牟取暴利的丑闻频发，参议院于1956年进行立案调查。调查委员会发现，80%的建筑商都存在“贷款过量”的问题，也就是说，他们的借款比成本要多得多，可以轻易地发一笔横财。多出的贷款通常占其成本的25%，此类款项总计达5亿美元。(14)新泽西州纽瓦克市长期困境重重，难以获得改造破旧社区的贷款。联邦评估师在20世纪30年代的评估记录反映出当地的高税率、沉重的救济负担、人均公共债务过高以及“收入较高的人口迁居到城市以外的强烈倾向持续多年”(15)。1939年，纽瓦克地区住宅安全地图显示，在这个拥有40多万人口的城市里，居然没有A级社区。威区希克和克林顿希尔等“高级犹太人”社区以及韦尔斯伯格和福里斯特希尔等非犹太人社区，勉强被评为B级。普通的纽瓦克社区等级甚至更低。罗斯威尔、伍德赛德和东韦尔斯伯格等维护良好而富有吸引力的工人阶级社区，被划为C级。其余地区包括移民社区艾恩邦德和所有黑人社区，都被标注为D级或危险区。20世纪60年代的电影《革命的1967》就是专门反映纽瓦克市的社区如何在“红线政策”影响下衰败的。即使在首都哥伦比亚特区，联邦资助更愿意考虑的是外围地区而不是中心地带的老社区。从1937年初开始，哥伦比亚特区的联邦住房管理署项目大部分都集中在两个外围地区，很少有贷款担保发放到主要是黑人的市中心区和东南部地区。到1960年底，郊区得到的贷款保险是市区的7倍多，如华盛顿大都市区至少有三分之二的联邦住房管理署项目都位于郊区。
    这样一来，联邦住房管理署的担保大部分流向郊区的新住宅项目，而冷落了中心城市的老旧住宅。根据1935年至1939年由联邦住房管理署担保的圣路易斯大都市区的241所新住房的样本分析，有91%位于郊区。而且，超过一半的住房购买者曾居住在市区。(16)换句话说，联邦住房管理署的住房担保推动白人加速向郊区迁移。1955年，哥伦比亚大学教授查尔斯·艾布拉姆斯强烈地指责了联邦住房管理署的做法：“创建伊始，联邦住房管理署就以所有白人社区的保护者自居，将代理人派遣到各地以阻止黑人和其他少数民族在白人社区购买住房。”(17)到1976年，数据显示总数超过11.1亿美元的联邦贷款资金被发放给县(主要是郊区)，而只有3.14亿美元分给了市区。(18)这进一步强化了住房方面的种族和阶级界限，增加了郊区的中产阶级和白人色彩，而中心城市的衰退区域更加破败。杰克逊不无揶揄地说：“房主贷款公司和联邦住房管理署更像为郊区而非市区服务的机构。”(19)这种双重标准造成的后果显而易见。一方面，穷人和少数民族邻里受到冷落，红线区无法获得投资和再开发的资本，中心城市亦难以得到改善住房的投资，住房价格下跌，中等收入家庭租房供应量萎缩。此外，“红线政策”也妨碍小企业获得改善其居住区的贷款。现有投资减少，潜在投资捉襟见肘，这些社区自然出现全面衰退局面。另一方面，郊区获得诸多优惠，得到居住投资的青睐。白人居民大量迁入，建造独栋住宅兴盛一时。富有的白人购房或搬迁时，自然首选A区，其次是B区。这两类住宅区多半位于郊区，这客观上成为人口向郊区迁移的参照和诱因。甚至商品零售业也有“红线政策”。有些连锁商店划定“零售红线”(retail redlining)，不在某些区域开设分店，导致这些社区缺少日杂店、银行和其他服务设施，仅有的店铺也是销售价高质次的商品。信贷卡、住房和汽车保险都是如此。俄亥俄州保险局还准许保险公司利用邮政编码的地图和人口统计资料来决定是否给予汽车保险，它们并不依据盈利与否，而是根据社区的种族构成。
    郊区的兴盛与老城区的衰退形成了鲜明对照。同样居住在一个大都市区，境遇却大不相同：一个是所有的传统金融渠道畅通无阻，另一个则只能依赖联邦住房管理署；一个是在郊区，居民皆为白人，另一个在内城，居民是清一色的黑人。
    联邦住房管理署的评估手册指示银行要避开有“伤害性”的种族群体，建议城市政府实施种族限制的区划条例以及禁止黑人买主的住房合同。在郊区，联邦住房管理署鼓励人们使用限制性公约来确保社区的同质性，并防止未来可能发生的任何种族暴力或房价下降等情况。1947年该署发行的小册子中公开称：“如果某地的住户种族状况是混杂的，那么一定要明确这种混杂会否导致现在或将来的居民不愿住在这里。保护性的契约对于规划居住区的健康发展尤为重要，因为它们可以规范土地的使用，为和谐发展奠定良好的基础，还能吸引住户。”(20)全国有色人种协进会指责联邦住房管理署的这些做法“助长了黑人隔都的形成”(21)。1948年最高法院就裁定联邦住房管理署拒绝向特定地区贷款的限制性公约是违法的，住房与房贷财务署署长雷蒙德·福利却在这一判决生效两年后才宣布：联邦住房管理署不会停止对特定地区的贷款。事实上，直到1968年，联邦住房管理署的官员们仍约定俗成，继续维持隔离的“传统”。