三、1977年《社区再投资法》
    “全民行动”再接再厉，又将斗争重点转向对衰败社区的再投资上，弥补撤资所造成的伤害。他们把“红线政策”看成道德问题，而不是经济问题。在多方的努力下，国会通过了1977年《社区再投资法》(Community Reinvestment Act)，要求银行在接受存款的区域发放贷款。同时，该法对“红线政策”作出有针对性的约束，要求贷款方对借贷方申请进行评估时要视个案而定，而不是针对某些社区。
    《社区再投资法》鼓励金融机构对中低收入地区发放住房开发、重建和消费贷款，满足其所在社区特别是低收入社区及居民的信贷需求，帮助他们获得有效的融资服务，并防止地理因素等所带来的歧视行为。该法涉及货币监管署、美联储等多个监管部门，它们对各地区金融机构制定了包括投资、消费以及社区金融服务等方面的详细的考核标准，主要考核金融机构是否满足社区内小企业和小农场投资的信贷需求，金融机构为社区居民特别是中低收入居民提供消费信贷的总额、发放形式、所占比重以及网点设置、服务范围和服务质量等内容。通过对银行贷款的走向、金融服务的提供等情况进行全面检查，评估银行对本地区中低收入居民、小微企业等的信贷投放力度，并将考核结果与银行年度评级、分支机构开设、业务拓展等优惠政策和行政许可联系起来，直接给银行戴上了“紧箍咒”，切实解决经济欠发达地区缺乏信贷资金支持和金融贷款歧视等问题。在这些压力之下，芝加哥的银行向那些衰退区域提供贷款，1984年市中心的三大银行发放1.73亿美元的《社区再投资法》贷款，成为其他城市效仿的榜样。在金融机构兼并过程中，《社区再投资法》的相关法规为公众提供了评价机会。一些社区利用这样的机会向银行施加压力，迫使银行向那些欠发达地区进行再投资，并鼓励金融机构为了满足社区的需求，而考虑与之签订《社区再投资法》框架下的协议。
    《住房贷款披露法》与之相辅相成，要求放贷人报告他们提供贷款的数量和地理分布，目的在于使社区团体和监管机构能够监督贷款的空间分布。《社区再投资法》则为社区群体提供一种机制，用这些披露的资料信息来促成公平借贷。此外，《社区再投资法》还要求银行在所有社区都实施同样的借贷标准。(27)其目的并不是限制借贷，而是要求银行对内城居民和郊区居民实施一样的标准。很快，有350个根据《社区再投资法》制定的协议签订，向低收入或较低收入社区和少数民族邻里的实质性投资达到1万亿美元。(28)《社区再投资法》最初的执行形式包括定期的非公开检查、主观检查程序以及对那些不履行《社区再投资法》义务的机构，监管者有权推迟其兼并或扩张的申请。这些最初的条款确立了12项考核要素来评价银行的业绩，对存款类金融机构开展定期的《社区再投资法》检查。要求银行对其所在区域提供服务，包括低收入家庭、小农场和小微企业；监管者根据《社区再投资法》绩效公共评价法对银行进行检查和评估，这个评估用于审批各种申请的依据。对银行业绩进行调查、监督并使其信息公开化；通过组织活动、施压和协商，依据《社区再投资法》签订满意的协议；与银行合作完成协议，提供新产品和服务，改善社区再投资活动。
    《社区再投资法》标志着监管的新时代。在该法出台前，很多黑人社区和少数族裔社区面临信贷短缺的尴尬局面，这些低收入和少数族群居民无法获得便利的贷款和小额商业贷款。《社区再投资法》提倡增加对中低收入者和少数族群居民的资金分配，并且包括相当比重的房屋抵押贷款和小规模的商业信贷活动，这就改变了银行对中低收入家庭和少数族裔地区的住房贷款模式，重新发掘了这些市场及其潜在价值。履行《社区再投资法》的银行更乐意向低收入家庭和少数族裔地区提供贷款。这样一来，银行、社区组织和地方政府之间形成了新的合作机制。
    四、反“红线政策”立法的影响与评价
    从1968年《公平住房法》到1975年《住房贷款披露法》，再到1977年的《社区再投资法》，有关反“红线政策”的立法从制度层面看似乎已趋于完善，但在社会层面和实际运行中，潜在的消极影响仍若隐若现，后来的重大法规和政策性调整都无法改变既定事实。
    《住房贷款披露法》最初确实起过一定作用，因为按照社区的分布公开贷款情况，就可以判定借贷是否有歧视，是否受“红线政策”左右。20世纪80年代末的储贷危机出现后，歧视再次引起人们的注意。国会于1989年通过了《金融机构改革、复兴与实施法》(FIR-REA)，要求监管方准备关于放贷机构履行《社区再投资法》的详细书面考核；强制公开披露《社区再投资法》等级和考核；建立四级评级系统；将种族、性别和收入等信息纳入《住房贷款披露法》的数据库中，从而使社区组织能够将其数据同人口地域信息联系在一起，以便进行更详细的地理学和人口统计学分析。《金融机构改革、复兴与实施法》包括对《住房贷款披露法》的修正，挖掘了这些信息对反歧视的潜力，将该法延伸到抵押贷款银行，要求抵押贷款申请也要公开化。其中有两个条款非常关键，一是将《住房贷款披露法》包括的范围扩大到要求公开小型借贷方的信息；二是增加了这些信息的细节，包括借贷方种族成分的信息。社区团体、学者或管理者都可使用这些信息来监测是否有全国、地方市场或个体机构的不平等或歧视现象。与之相适应，《住房贷款披露法》后来也经历过几次修订，信息披露内容和范围有所扩大。为促进贷款行为的公平性，1989年修订的《住房贷款披露法》要求披露根据不同收入、性别、人种等因素划分的申请人的贷款申请比例。同一年，《社区再投资法》也被加以修订，进一步要求管理者对金融机构进行评估。这些举措加强了社区组织的考核能力，迫使放贷机构在中低收入地区积极放贷。进入21世纪后，全国有5000多社区群体积极地从事对出贷方活动的监管。
    应该说，这些举措确实起到了一定的积极作用。但是，“红线政策”的出现恰好迎合了社会上固有的种族歧视，私人企业和借贷机构纷纷效仿或借题发挥，以致形成固定模式，强化了居住区隔离现象。后来的社会改革和国会立法只是局部修补或缓解其负面影响，却无法彻底根除“红线政策”。20世纪七八十年代，金融机构如银行和贷款机构在实际运行中继续使用“红线政策”，歧视潜在的住房买主。甚至在20世纪90年代一系列著名法律诉讼后，黑人和少数族裔社区内的小企业获得的贷款仍比相应规模的白人社区少得多。“同时，掠夺性的住房出贷政策日益定位在黑人和少数族裔的次级贷款，尽管他们有资格获得不太麻烦的支付方案。”(29)哈佛大学的住房联合研究中心是研究住房政策的权威机构，该机构从20世纪90年代起每年都发布《全国住房情况年度报告》。其中，1997年报告称，白人和少数族裔之间明显存在住房拥有率的鸿沟。例如，相当于中间收入100%—120%之间的白人居民仅有10%被拒绝贷款，这个收入水平的西裔居民的相应比例升至19.6%，而在非洲裔居民那里升至22.8%。数以百万计的家庭难以实现拥有住房的美国梦，就是因为贷款歧视。报告的结论是：“很不幸，此种做法依然以住房贷款红线、贷款导向和其他形式的歧视存在。”(30)美国市长大会(The U.S.Conference of Mayors)是全国性城市领导人的业务团体，每年都会发布几份关于城市热点问题的研究报告。1998年美国市长大会的研究报告题为《美国住房市场的鸿沟》，用大量篇幅谴责导致贷款歧视的城市“红线政策”。报告发现，对少数族裔家庭来说，歧视尤为严重。中心城市的住房拥有率为49%，远低于郊区的71.5%，出现了相差22.5%的鸿沟。中心城市居民即使与郊区居民有同样的收入水准，也很难像郊区居民那样拥有一套住房。这不仅对那些家庭不公平，使他们没有机会在自己选择的住房里生活，也影响了这些城市对城市经济和社会稳定具有非常重要作用的住房拥有率的保持。报告援引了美联储的统计显示，同样收入的少数族裔居民在申请抵押贷款时，比白人居民更可能被拒绝。美国市长大会的社区发展与住房委员会主席、旧金山市长威利·布朗质问道：“在当前经济强劲发展的大潮中，不是所有的船都应该漂起来吗？”(31)如何解决这一问题？大会执行主席J.托马斯·科克伦称，私人贷款机构有责任与联邦住房管理署及其他公共机构合作，保证所有愿意买房的人都能够公平地获得贷款信誉；无论城市居民还是郊区居民，住房市场应该一视同仁，住房拥有率的鸿沟必须弥合。遗憾的是，时至今日，住房拥有率的鸿沟仍清晰可见，黑人社区仍是被遗忘的角落。“红线政策”远不止是限制了城市住房的购买，也束缚了城市发展的活力，并将损毁数以千计的少数族裔社区。不仅是黑人住宅很难获得贷款担保，就是黑人社区的小型商业也很难获得贷款，甚至其商业密度、规模、工业配套、邻里收入水平和地方企业的信誉资质都符合条件的情况也是如此。而且，内城的工人比郊区工人更难于找到工作。2009年，有学者指出：“尽管有几十年政府的改革，但美国住房信贷系统依然反映出长期以来的种族分离模式和不平等模式。主要原因在于次级贷款的高度集中和非白人住宅区的财产留置权被收回。银行和保险业对黑人社区和白人社区区别对待，他们给黑人社区的几乎都是次贷。他们把此类次贷称为‘隔都贷款’(ghetto loans)。源于‘红线’的较低的储蓄利率和银行不信任可能有助于解释为什么在少数民族社区银行的分支机构少。”(32)数据显示，2006年到2013年，以少数族裔为主的社区，房价下降了26%，下降幅度超过以白人为主的社区3倍。(33)房价的变动，是城市或社区运行好坏的晴雨表。这就不难理解，为什么居住区隔离、包括“红线政策”直到今天仍是美国社会各界包括学术界关注的重点问题。(34)2015年，哈佛大学住房联合研究中心全国住房情况年度报告的结论是“城市的复兴当然需要全面而综合性的努力，包括改善公共服务和相关的教育、交通、公共安全以及就业等基础设施，但质优价廉的住房依然是治理长期萧条区域的重中之重”(35)。
    20世纪的美国，进入以大都市区为主导形式的新型城市化时代。中心城市和郊区是大都市区的两个有机组成部分，根据世界各国的普遍发展规律，两者应该并行乃至互动发展。但美国联邦政府政策导向偏重郊区，使得中心城市和郊区分离发展，渐行渐远，甚至在二战后出现轰动一时的“白人群飞”(white flight)现象。中心城市和郊区由此形成了截然不同的“两个世界”：郊区几乎是清一色的中产阶级白人居民；黑人和拉美裔居民则蜗居在中心城市。“C”“D”两类居民区无一例外地集中在中心城市，与郊区无涉。中心城市受困于居住区隔离，发展迟滞，直至今日仍无明显起色。比较之下，在联邦政府的相关政策中，“红线政策”的影响长期而顽固，因此还有必要进一步反思。
    ①Kenneth Jackson,Crabgrass Frontier,The Suburbanization of the United States,Oxford:Oxford University Press,1985,p.198.
    ②1965年美国住房与城市发展部成立后，联邦住房署成为其下属机构。自1934年以来，这两个机构为3400万住房贷款和47207个多户住宅建筑的抵押贷款提供担保。今天，联邦住房署仍在提供贷款担保独户住宅有480万，多户住宅1.3万。2008年次贷危机后，联邦住房署和房地美、房利美一道成为美国最大的住房贷款机构，依靠联邦住房署获得贷款购买住房的美国总人口从2%增长到三分之一。所以探讨联邦住房署的政策走向是重要的。
    ③有很多学者认为联邦政府的这些做法等于鼓励了居住区隔离，因其数量很多，暂不一一评述。中国学者较有代表性的论述是孙群郎《美国郊区化进程中的黑人种族隔离》(《历史研究》2012年第6期)。