七、权力结构

如果说“史官”是一种消极的约束力量——因为史官并没有预政的权力，假如皇帝对历史声名全不在乎，史官除了秉笔直书，是拿皇帝没办法的——那么，宋代的权力结构便是牵制皇权的积极力量——君主专制的企图是跟这一权力结构相背反的，因而专制的君权是难以在这样的权力结构中展开的。现在我们有必要来仔细考察这个权力结构。

毫无疑问，宋室君主处于这个权力结构的最顶端，具有最尊崇的地位，同时也是名义上的权力源，所有的诏书都必须以皇帝的名义颁布。但请注意，这里我们使用了一个限定词：“名义上”，因为按照儒家的治理思想，天子“君临天下”，但应当“统而不治”，所谓“无为而治”、“垂衣裳而天下治”、“恭己正南面而已”，说的都是这个意思。君主只是作为主权的象征、道德的楷模、礼仪的代表而存在，并不需要具体执政;国家的治理权由一个可以问责、更替的政府(宰相机构)执掌。用现代政治学概念来说，这叫做“虚君共和”;用宋人自己的话来说，叫做“权归人主，政出中书”。

宋代的实际权力运作当然离理想的“虚君共和”尚有很远的距离，但“虚君”显然是宋代士大夫的重叠共识。北宋人曾肇说，“帝王号令，务要简大。若夫立法轻重，委曲关防，皆有司之职，非帝王之务。”同时代的罗从彦也说，君主“除礼乐征伐大事之外，其余细务，责成左右”。南宋的大理学家陆九渊说，“人主高拱于上，不参以己意，不间以小人，不维制之以区区之绳约，使其臣无掣肘之患，然后可以责其成功。”另一位大理学家朱熹也认为，“人君之身端本示仪于上，使天下之人则而效之”，实际的治理则“只消用一个好人作相”。朱熹的朋友兼论敌陈亮也提出，“端拱于上而天下自治，用此道也”。

即便是君主本人，也不敢公然与士大夫的治理共识唱反调，强势的宋太宗也不能不承认，“无为之道，朕当力行之”;宋真宗亦自言“朕未尝专断”;宋仁宗更是“虚君”的典范，“事无大小，悉付外廷议”，当时有人评论说，“仁宗皇帝百事不会，却会做官家。”有谏官甚至看不惯皇帝的“无为”，质问仁宗：“今政事无大小，皆决于中书、枢密，陛下一无可否，岂为人主之道哉?”仁宗自己是这么认为的：“屡有人言朕少断。非不欲处分，盖缘国家动有祖宗故事，苟或出令，未合宪度，便成过失。以此须经大臣论议而行，台谏官见有未便，但言来，不惮追改也。”所以宋人自认为，“汉唐以下言家法者，莫如我朝;我朝家法之粹者，莫如仁宗”。

如果君主意欲揽权，则会被视为“越俎代庖”、侵占政府的正当权力，因而免不了要遭受群臣抗议：“今百司各得守其职，而陛下奈何侵之乎?”“天子而侵宰相之权，则公道已矣!”

君主下面的宰相机构(包括中书门下、枢密院，时称“二府”)，则是“与天子共治天下”、掌握着实际治理权的执政团队。宋代宰执的法定权力很大，“天子以万机之得失，百官之进退，社稷之安危，生民之休戚，近而号令之臧否，远而蛮夷之叛服，大而阴阳之愆和，小而钱谷之衍耗，凡百官有其事，事有其名，一皆委任而责成于宰相。故宰相于天下事无所不统，不以一职名官。”虽然朝廷的诏书都是以皇帝的名义颁发，但，按照法定的程序，诏书的起草、审核与颁布，都必须经过宰相机构，并由宰相副署，“凡制敕所出，必自宰相”;“非经二府者，不得施行”。

负责草诏的职官是隶属于宰相机构的中书舍人。宋代的诏书大致有两种，一是宰执进呈、君主认可的意见，一是君主直接的授意，不管是哪一种旨意，通常都由中书舍人起草。如果中书舍人觉得旨意不合法度，可以拒绝草诏，将旨意送回去，叫做“封还词头”。“事有失当及除授非其人，则论奏封还词头”，这是中书舍人的合法权力。依照惯例，中书舍人若“封还词头”，而皇帝又固执地非要下诏不可，那么可以由次舍人草诏，但次舍人同样可以“封还词头”。理论上，只要中书舍人达成“拒不草诏”的一致意见，便可以将一道不适宜的诏书“扼杀于萌芽状态”。

诏书草成，宰执署印认可，即为朝廷敕令，但且慢，诏书还必须通过宰相机构的另一个分支——门下省给事中(元丰改制前为封驳司)的审核。给事中具有封驳之权，“若政令有失当、除授非其人，则论奏而驳正之”，即将诏书驳回去。南宋初，有个叫做王继先的御医，因为治好了高宗之病，高宗想封他为“武功大夫”，旨下，被给事中富直柔封驳，因为这种破例的人事任命不合宋代的“伎术官法”。高宗说，“这是特例，继先诊视之功实非他人比，可特令书牍行下，仍谕以朕意。”富直柔不屈不挠，再次封驳。最后高宗不得不“屈意从之，所有已降指挥可更不施行”。

诏书通过中书舍人与给事中两道关卡的审查，并经宰相副署之后，才可以成为正式的政令，交给宰相机构的分支——尚书省执行。这时候，如果还发现诏书有失当之处，该怎么办?还有台谏，台谏拥有论列政令得失、乃至追改诏书的权力。

当然，理论上君主也可以绕过中书舍人草诏、给事中审核等法定程序，也不用宰相副署，直接下诏，称为“手诏”、“内降”、“内批”。但是，这类私旨在法理上并不具备合法性，所谓“不由凤阁鸾台，盖不谓之诏令”也;宰相机构是可以拒不执行的，“凡不由三省施行者，名曰‘斜封墨敕’，不足效也”。北宋初，因为找不到宰相副署，太祖连个任命状都颁发不了。仁宗朝时，宰相杜衍对皇帝私自发下的“手诏”，一概不予放行，“每积至十数，则连封而面还之”，皇帝也拿他没办法，只好称赞他“助我多矣”。不过到了北宋末年，由于徽宗热衷于“御笔行事”，“斜封墨敕盛行”。这是政局败坏、国之将亡的征兆了。当政治转为清明时，君主的“御笔行事”又会大大收敛，如南宋初，高宗重申了“政出中书”的法度：“凡批降御笔处分，虽出朕意，必经由三省、密院。”

综上所述，可以说，在政治正常时期，在宋代权力结构中，君权出现了象征化的倾向，而宰执则掌握着实际上的国家治理权。那么问题又来了：谁来制衡强大的相权?台谏——没错，就是台谏。用朱熹的话来说，“有一好台谏，知他(宰相)不好人，自然住不得”，即设置独立的台谏对宰相权力进行监察与审查，但凡“诏令不允、官曹涉私、措置失宜、刑赏逾制、诛求无节、冤滥未伸，并仰谏官奏论，宪臣弹举”。

说到这里，我们可以勾勒出一个简单的“宋代权力结构图”了——

这是一个分权结构。君主端拱在上，处于超然地位;然后“举一国之权而悉付之宰相”;然后设立平行于宰执的台谏，以制衡宰相之权。这个权力结构的理想形态，就如南宋的陈亮所言：“军国大事，三省议定，面奏获旨。差除即以熟状进入，获可始下中书造命，门下审读。有未当者，在中书则舍人封驳之，在门下则给事封驳之。始过尚书奉行。有未当者，侍从论思之，台谏劾举之。此所以立政之大体，总权之大纲。端拱于上而天下自治，用此道也。”

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