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三、应急变制 清代军饷拨解制度向来遵循祖制，平时维系固定额度，战时例外支出则在经制拨款之外，依靠盐商报效、捐输这类“不时之入”，当国库丰盈、捐输潜力巨大时，不会产生动摇根基的严重后果，祖制亦未进行循时变革。魏源概述清朝用兵经略与前朝有两个明显区别：一是兵数少，二是饷数多。(91)这是建立在国库充裕的基础上。鸦片战争虽耗饷3000万两左右，(92)大部分由户部指拨，并未导致部库严重空虚。然而，到咸同战乱时期，祖制维系的环境严重恶化，户部筹拨军费完全依赖的“两册”(93)已不可靠，长期以来有效运行的酌拨旧制难以适应新的战争环境，逐步变制实为迫不得已。“两册”俱空后，负责指拨的户部司员“勾稽涣散”，各省库储多寡概不知悉，“司员之颟顸懈弛者，于一省款目之完欠，胸无成竹，一旦急需，含糊以应”。(94) 基于上述原因，军费筹解的乱象愈发严重，并逐步蔓延。军费筹济混乱景象主要体现在三个方面：户部随意指拨、指拨不实；防堵省份随意截留军饷，不顾大局；承拨军饷省份督抚藩司筹措能力低下，动辄请求户部改拨。 户部指拨不实、酌拨能力下降既是乱象的主要表现之一，又是各省随意截留改拨产生的根源，这种制约前线作战的负面倾向自咸丰三年夏开始即已趋向严重。咸丰三年春，河道总督杨以增、江西巡抚张芾、统兵大员向荣即开始反映户部拨解不实不尽，指拨方案远远不符合承担省份的存银实情；(95)自夏季迄于冬季，这种批评趋向愈发严重，山东巡抚李僡、四川总督裕瑞、统兵大员向荣、总办徐州粮台大臣奕经、法良、漕运总督福济等纷纷反映该部不顾各省实际，仅凭印象指拨军费，致使相关省份对部拨军饷不得不请求改拨。(96)咸丰二年九月以后，有关省份请求户部改拨解济军费的章奏不断上奏。河南、江西、浙江、安徽、江苏、山东等省均系奏请截留、改拨的主要省份。(97)安徽和江西两省身处防堵和作战区域，需款较多，因而违抗拨解谕旨的情形尤为明显。早在咸丰二年九月，皖省出于防堵需要，奏请截留本省钱粮等项，数额达130余万两，户部在议覆奏折中，严厉批评该省“未见一贼，而请留百余万为防堵之需，在该省固取携甚便，独不思军营拨饷应先尽邻近省份!”(98)江西巡抚张芾基于本省防堵需要，更是屡屡请求截留粤省解饷以及本省解赴外省的饷项，(99)这一不顾大局、轻视谕旨的做法引起咸丰帝盛怒。(100)不管咸丰帝如何严谕，户部与外省在拨解军费问题上的乱象依然蔓延，督抚司道仍是按照道光以前田赋征解、酌拨旧制之下的筹饷思路，如何应急变制，怎样突破钱粮征解旧规，外省督抚的意识与能力俱为缺乏。 单就咸丰初年的应急变制而言，外省官员、统兵要臣或有参与其间，如厘金新制的推出，即系显例；(101)然而变制的主导仍为清廷中枢。“应急变制”既包括放宽旧制约束，亦涵盖确立新规，两者均为应对战时急需。战时财政变制的主要特征是下放财权。从清廷上层角度看，“变制”范围大致包括四个方面，即外省用款定例突破限制，省内筹饷规制允许变通，省际之间可不经户部直接相互咨商解款，据册酌拨制度改为定额摊派制度。制度形态开始由“处常”向“变制”过渡。 “国家出入有经，用度有制”，(102)清代外省动支款项向有定制，钱粮正供的使用尤为严格，“大抵有一进项，必有一出项，针孔相需”。(103)雍正朝大学士户部尚书张玉书曾说：“盖每年正供赋额各有抵销，遇有别项费用，部臣辄请敕该督抚酌量设法，不得动用正项钱粮。”(104)嘉庆五年(1800)规定各省动用耗羡银数逾500两者，必须奏报皇帝批准。(105)各项支出均有严格规定，“某事动支某款”的支出经制牢不可破，即如兵器制造修缮，则例规定其经费来源有五项：地丁项下的兵器加征银、地方耗羡存公银、藩库银、官员的捐俸以及官商士民的捐助等银、兵饷朋扣银，其动支范围不出这五项之外。(106)咸丰初年，战事紧急，军费筹解刻不容缓，上述国帑正供的使用经制逐渐被打破，“某事动支某款”的支出限制在战时亦难维系。 最先放宽用款限制的谕旨始于咸丰元年闰八月，咸丰帝谕令两广总督徐广缙等：“正杂各款并闲款内，有可以通融协济之项，著该督抚悉心筹划，宽为储备，并著传谕曾维于关税应解项内，无论何款，酌量预备。”(107)咸丰三年，咸丰帝为筹解军费，屡屡在谕旨中使用“不论何款”的措辞。这种不拘款项使用定例的拨解指令，不但针对战区省份，防堵省份和完善省份均不可免。三年正月，谕令两江总督陆建瀛“所需经费，若俟部拨，缓不济急，或截留漕粮抵用，或于盐务、地方绅商设法捐贷，暂济急需”。(108)给江西巡抚张芾的上谕亦要求该省无论何款先筹十万，倘因银款不敷，或将邻近州县现征漕粮及常平仓谷各项动拨。(109)七月谕令山东巡抚李僡不拘何款，先行筹垫十万两，迅即解往徐州粮台。(110)十月谕令两江总督怡良等尽速筹解向荣大营军费：“无论何款，如有可动支者，即设法尽解，以济要需。”(111)户部亦自紊定章，令外省“凡地丁正杂以及停扣养廉捐款各项，无论何项，先行如数迅速筹解”。(112)王庆云对这种应急做法不甚赞成，认为偶然责令外省不拘何款筹解军费效果可能明显，但屡屡自乱其定章，成效则大打折扣，“部中向各省提银，动曰‘无论何款，移缓就急’，此可以一试，数见则不鲜矣”。(113) 放宽钱粮关税正供使用限制，仅是户部应急放权的开始，接下来则是明令各省变通旧有筹饷规制，这成为“就地筹饷”的先声。制用筹饷既是户部专责，在战时背景下，亦成为督抚司道的重要职责。孙家鼐曾慨叹“自愧持筹术乏”，(114)对督抚司道亦是严峻考验。咸丰帝变通筹饷旧制始于咸丰三年正月下旬。湖广总督张亮基为办理鄂省善后事宜请求户部拨款支持，咸丰帝责令张督自我设法，“或于丰收地方劝令富绅大贾量捐银米，或于各该州县内酌量碾动仓谷，以为赈恤难民、抚绥一切之用。当此帑项万分艰难之时，惟在该署督等权其轻重缓急，设法筹办，期于库款地方两有裨益”。(115)这已隐含着中央向外省放权。至于通谕各省督抚设法筹饷，放宽旧制限定的谕旨，则出现在咸丰三年四月。咸丰帝在批阅户部尚书祁寯藻奏请各省设法筹解军饷的奏折时，认同户部提出变通筹饷旧制的建议，户部呼吁各省督抚“要在各就地方情形，实力筹划，设法变通，或于留之待用之款先为垫解，或于未完未解之款认真催提，或于当杂各商量为那(挪)借，加息归还，或于殷富官绅广为劝捐，破格请奖。推之盐关税课，亦应因时制宜，变通尽利”。咸丰帝对户部主张加以肯定，并允诺“贷其处分，宽其定例”：“朕看各该督抚一筹莫展，动请部拨。有平日漫不经心者，有避嫌避怨不肯为者，亦有限于定例，格于处分不敢为者。前二款惟在各省大吏激发天良，惟末一条，则在权宜办理，不可拘执。现当紧急之时，朕必贷其处分，宽其定例，求事之有实济也。”(116) 六月，咸丰帝寄谕各省督抚，责令变通筹饷定例，权宜济急：“特再申谕各直省督抚大吏，其各就本省地方情形力筹济时之策，权宜变通，其势不得不然，惟须得人经理，自有实效。岂可坐视大局涣散，一筹莫展?”(117)对于委派督抚能否胜任自主筹饷，咸丰帝相当重视。十月份他对张亮基担任山东巡抚后畏难筹措军饷十分不满：“山东情形固属棘手，朕已命汝巡抚山东，自应竭力筹维，朕知汝之心未必竟敢豫存站脚地步。若兵饷一节，汝尚未到即言其难，汝到之后，除束手而外，只有请帑而已。此等疆吏虽有若无，朕甚为汝愧极!”(118) 其实，从外省督抚司道层面来看，经营饷源的空间十分有限，除钱粮正供、关税和捐输之外，推行钞法、铸造大钱，往往成为督抚司道筹饷的重要途径，湖北巡抚胡林翼曾批评这种开拓财源的“短视”倾向：“今之言兵者喜团练，言饷者急捐输及大钱钞票，乐其不费而取利也。”(119)咸丰帝责令外省筹饷，各省司道大员畏难、踌躇的心态在所难免，有官员即称：“银票、官局、大钱三者皆已推广，交各省筹办。大钱较为实在，然停炉已久，事同新创，均未易措手。”(120)浙省巡抚何桂清在督抚中向称筹饷好手，面对各方无厌需求，常觉难以满足：“部中指拨者均系无著之款。浙省一年以前，业已将捐输筹款用完，今年加以援救邻省，动辄十万、八万(二月至五月最多)，自八月至年底，非百万不可，均已奏明，而部拨部催仍常常有之，真是无法。弟竭力报答，本领不过如此。”皖省大员致函何桂清亦表达了自行筹饷的困惑：“现银既少，钞又不行，大钱行于苏州，而皖省尚未之见，已拨之项，迟之又久而不到。未来之患，群避忌讳而不言。”(121)即便是外省大员主导推出的厘金筹饷新制，部臣亦有不同意见。刑部侍郎、帮办军务大臣雷以諴将厘金抽收方案奏上，户部存在争议，祁寯藻主张允准采纳，北档房司员则极力反对，王庆云依违其间，“细看情事，径准固不可，尽驳亦太苛，不得已挥汗为之。理有是非，而情宜平恕”。(122)此后，户部对举办厘金亦有极力反对者。(123)户部对此有歧异，外省举办的热情也就低昂不一、迟速有别了。 “变制”的第三个层面，是允准战区统兵大员可与协济军费省份直接咨商拨济方案，不需经过户部。这意味着户部主动放弃酌拨专权，尽管要求协济省份事后仍要报部核查，但毕竟给予外省直接咨商的权限。对比数月前倪良耀一案的处理，可见户部立场转变之大。 向荣扎营金陵近郊后，正逢京师内外解济军费疲惫时期，军营时有士卒内讧、要挟之案，滋闹大营之事屡屡发生，(124)向荣自叹为筹兵筹饷，已心力交瘁。(125)战区位于江苏，代办苏省巡抚、调补苏州布政使倪良耀请求清政府在邻近省份指拨军费，以供支向荣、琦善大军。(126)由于金陵藩库、粮道衙门的实银被太平军抢掠一空，苏州藩库仅余银十余万两，形势紧迫，户部不能立即解决临近省份解饷难题。倪良耀不得不咨商福建和山西两省，请求尽速协济数十万两来苏。 然而，闽浙总督王懿德并未相助，他将倪良耀咨商闽省拨解数十万两军费一事于三月二十五日上报咸丰帝，强调本省财绌困境，难以满足战区需要。咸丰帝得知此事，认为倪良耀既未咨商户部，又未奏报朝廷，显然违背拨解国帑的规纪，在王懿德的奏折上直接批谕：“倪良耀咨拨浙(闽)省银两，属殊非是。”(127)事隔一个月后，山西巡抚哈芬亦将倪氏私下咨商拨款的“天机”泄露。户部接到哈芬奏折，亦十分意外，该部出示国家拨解经费定例，“各省协解饷银，向系由部酌量指拨，各该省遵照部拨款数，于文到日即行起解，历经办理在案。”倪良耀绕过户部，且不奏报，直接咨商邻省拨解，显然违背国制，“实为从来所未有，更恐所提银两不止山西一省，相应据实奏参，请旨将代办江苏巡抚布政使倪良耀交部严加议处。”(128)咸丰帝认同户部对倪氏处罚意见，责令两江总督怡良、江苏巡抚许乃钊立即“令倪良耀专案报部”。(129)对倪案的处置，说明户部仍固守国帑拨解成规。 但随着户部拨济能力的迅速下降，它对战区省份直接咨商军费拨济权限下放的立场开始转变。咸丰三年八月，户部侍郎王庆云将户部库储困竭的实情彻底揭出： 八月初五日：窃查部库度支，全恃外省春秋两拨。今春拨册业已告罄，而数月来部库京饷及各处粮台，竭力枝梧，又增出款数百余万。秋拨之仅存空册，不问可知。此后官兵俸饷有去路而无来源，竟有不能不停之势。虽力穷财尽，共见共闻。而臣等处此无可支放之时，束手坐待，竟行停止。 八月十五日：时事艰虞，了无头绪。上月甫过，下月又未必有一措手不及时候，虽不能远虑，亦须为期月之计。期月之计奈何?秋拨已空，补苴无术，一面撙节，一面搜罗，年内或不至多动内帑(节省一万，则内帑多留一万)。至明年京饷，须从冬拨内，于各省匀出三四百万解京，以抵春拨之款，再将别款零星凑集，以期敷衍，不能以军无了期，并置此而不解也。(130) 揆诸上述记载可知，截至咸丰三年八月中旬，户部据以酌拨军费的春秋拨册全部归零；外省实际库存白银和续收钱粮等项，该部限于行政制度架构均不可预知；(131)户部堂官作为国家财政专官，已到“为期月之计”，挪东补西和搜罗撙节不足以维系庞大的战争费用，即连支放京师官俸和京畿八旗绿营兵饷的财力亦不可靠。加之八月十五日向荣大营奏请拨解巨额军费，(132)户部无计可施，咸丰帝只得责令向荣、许乃钊直接咨商两江总督怡良和浙江巡抚黄宗汉：“现在部库筹饷之艰，万分支绌，大营需用甚急。应如何通融协拨之处，仍著该大臣等随时咨商怡良、黄宗汉等妥筹办理。”(133)随后，李嘉端、奕经、怡良、法良、英桂等奏请解决军费筹解问题，安徽兼为防堵省份和战区省份，军费尤为缺乏，急需户部指拨。(134) 在这种情况下，户部只得令统兵大臣、总办粮台大臣以及该省督抚径直咨商相关省份，不必经由户部指拨，以省周折：“此后该营兵饷应令该抚仍遵臣部前奏，仿照向荣军营咨商邻近省分，每月接济，庶拨款可免竭蹙，而委解无虞迟缓矣。”(135)曾国藩军营亦被允准照此办理，琦善大营奏请军费，户部亦同样向咸丰帝建议：“邻省协济及早绸缪，较之部拨尚有把握……此后兵饷，仍令琦善仍遵臣部前奏，咨商该处近省，凡地丁盐关杂款各项，移缓就急。每月协济各若干万两，俾资接济。”(136)和春大营军费缺乏，户部同样建议该大臣“自行指省筹饷”。(137) 自行指省筹饷，意味着户部暂时摆脱了各战区大员的“纠缠”，可以专心筹措京师要需。下放权限给督抚、统兵大臣彼此咨商，协议解决军费困境，却给外省大员带来困惑。户部放权后，各省之间的协解是否顺利，很大程度上取决于非制度性的彼此交谊和战时利益关联，主客异势，情形更为复杂。户部尚书文祥曾敏锐地观察到，各省自分畛域，间或有出省互助之事，但亦对主客之势非常计较。(138)咸丰八年，仓场侍郎廉兆纶发现统兵大臣不兼地方之责，对于筹饷带来负面影响。(139)直接为曾国藩筹措军费的郭昆焘感触尤深：“近日人心私情重于公义，非有畴昔之好与唇齿之依，即往往隔膜相视。其能以大局为重者，或有其心而无其力，或有其力而无其权。重以自顾之不遑，远道之多阻，局势更变，百出不穷，故仰食于人，在昔所苦。”(140)但清政府对战区各省督抚的放权却被李鸿章视为“幸事”：“朝贵一闻拨款，则缩项结舌而莫之敢应；即有一应，农部、疆吏空文支吾，于事何济?是以曾文正剿粤贼，鸿章剿捻匪，兴师十万，皆自筹饷，但求朝廷不掣肘为幸，何曾预请巨款耶?”(141)放宽军费拨济权限，是导致同光时期督抚权势趋重的一个关键变革，它与筹饷放权举措结合起来，愈发导致外省独自掌控本省财政局面，学界所谓“中央与地方权限关系变化”以及“督抚权重”的趋势，追溯制度变动的密钥，上述变制尤不能忽略。 至于第四项“变制”更体现出下放权限的特点。在部库银钱空虚和战时各省库储难以应急的情况下，为确保京师八旗绿营军饷、王公大臣官俸、陵工经费、皇室经费等项要需，户部只得将此前依赖的春秋册酌拨制度暂时放弃，改为摊派制度，估拨经制也从此淡出。咸丰三年十一月二十七日上谕云： 向来户部岁需京饷，例于各省春秋拨册内随时奏拨解部。近年以来，各省经部指拨之款。每因起解不时，以致部库时形支绌。自应先期筹划，以济要需。所有该部岁拨京饷，著准其自本年为始，归入冬拨案内，与各直省协拨兵饷一律酌拨，仍将冬拨题本改为专折具奏，俾免迟误。(142) 上谕所言，户部指拨的京饷、各省所承担的协济兵饷等，一律不再由冬估、春秋拨来完成，而一次性于前一年冬季提前预定数额，摊给各省；题本制亦改为奏折制，以示慎重。这种改制，何汉威结合同治二年(1863)上谕和光绪十一年(1885)醇亲王奕環等奏折综合解读，称之为“摊派”，户部在运作程序上仍是“指拨”形式，只是视各省财政能力确定额度，责令各省限期解京。(143) 拨饷改制上谕发布后不久，礼部侍郎宋晋上奏，阐述变通旧制，达权维新，以应战时需求的主张。他建议战区各省份和防堵省份独立筹饷，而户部则侧重京师制用筹划。(144)循时变制，时人多有所论。(145)“通变”与“守经”平衡取舍的结果就是宋晋所提出的拨解新制。揆诸事后时势发展，宋晋此项建议或有不尽落实之处，但其变制思路，与上述改制谕旨并不相悖。这项制度变动意味着户部首要职责在于满足京师要需，统兵大员可授权其自行指省解决军费问题；就外省而言，各自罗掘足够的京饷解赴户部，有余则由本省自行支配，这必然导致不受户部监控的外销财源愈发庞大，最终形成地方财政形态。 (责任编辑：admin) |