|
内容提要：一战时期，美国联邦政府针对战时劳工住房问题实施了两项短时期、小规模的住房建设计划。该计划在一定程度上缓解了一战后期的劳工住房矛盾，迈出了联邦干预住房市场、建设公共住房的第一步，具有显著的开创性政策特征，应该视为美国公共住屠政策的起点。但受战时应急计划性质的局限，该计划既无法彻底解决近百年积累下来的低收入家庭住房问题，也未能使政府在一战时期就认识到针对低收入家庭住房问题的公共住房政策长期实施的必要性。 作者简介：李莉，厦门大学历史系副教授。 所谓公共住房(public housing)，是指政府为城市低收入住户建造和维护、收取低额租金并由政府管理的住房。[1]自美国建国以来，城市住房的供应与维护长期依靠私人开发与市场自由调节。进入19世纪，随着城市化的快速发展，低收入家庭住房问题逐渐演变为一项单纯依靠市场调节无法解决的棘手问题。然而，受美国地方自治传统的影响，联邦政府对干预住房领域的行动仍保持谨慎态度，直至一战时期劳工住房危机爆发，促使联邦欧府打破了“自由放任”的政策传统。 一战时期，美国联邦政府针对战时劳工住房问题，通过船运局(U．S．Shipping Board)下属应急舰队公司(Emergency Fleet Corporation)与劳工部(the Labor Department)下属美国住房公司(the U．S．Housing Corporation)两个机构[2]，在1918年春至1919年末投资兴建了超过1．6万套公共住房。虽然建设时期短，规模小，但一战时期的劳工住房计划在事实上迈出了联邦干预住房市场、建设公共住房的第一步，应该被视为美国公共住房政策的起点。 然而，对美国公共住房政策起点的界定，美国学界长期存在争议，多数学者认为罗斯福新政标志着美国联邦政府建设公共住房的开始，对于此前的政策则毫无例外地用“自由放任”政策而一笔带过。[3]仅有少数学者注意到了一战时期联邦政府公共住房建设的实践。[4]比较而言，国内学者对美国公共住房政策的研究虽然硕果日见，但尚无对该政策起点作相关探讨。有鉴于此，本文拟在分析一战时期联邦政府的劳工住房计划的基础上，提出笔者关于美国公共住房政策起点的思考与见解，请各位专家批评指正。 一、一战时期美国的劳工住房问题 自19世纪下半期以来，公共住房问题伴随美国城市化的加速不断恶化，并在一战时期引发了不容忽视的劳工住房危机。这是分析一战时期联邦政府的劳工住房计划无可回避的客观背景。 第一，住房短缺问题，即低收人家庭住房存量与建设不足，在供求方面达不到合理的平衡。自19世纪下半期美国城市化加速，到1920年美国1亿人口中已有一半居民在城市居住。[5]其中，城市劳工总数增幅显著，仅在1915年至1918年就从820万上升至1020万。[6]而美国城市住房存量面对大量涌入的人口普遍显得捉襟见肘，到一战后期，美国出现了第一次全国范围的城市住房短缺。据统计，1918年费城急需住房2万套，克利夫兰急需1．5万套，而底特律10．6％的居民找不到可长期居住的房源。到1920年，全美平均每100所房屋需容纳122个家庭。[7] 在城市住房存量不足，需求却增加的同时，一战后期美国住房建设量不升反降。这是因为1895年至1914年问美国建房木材与劳动力价格明显上涨，住房建设成本上涨50％，而房产消费价格只上涨了20％。[8]这种情况导致房产投资无利可图的观念逐渐流行，一战后期大量私人资金流人工业领域或战争债券投资领域，而非住房建设领域。美国住房建设量因此由1916年的43．7万套降至1917年的24万套，到1918年进一步缩减至11．8万套。[9]其中，劳工住房投资减少情况最为严重。美国劳工部估计，1916年至1917年间该领域投资锐减了90％，[10]直接导致一战后期劳工住房供应危机的爆发。 第二，居住质量问题，即低收入家庭所居住房及周围环境恶劣，急需改善。19世纪下半期的美国城市住房质量问题凸显。据统计，1880年，美国城市房产总量约为610万个单元，超过90％的住房属于独户住宅，多是木质结构。这些房屋的建筑质量与维修力度较低，基础设施奇缺。[11]与此同时，低收入家庭大量集中、过度拥挤的居住情况又使大量街区迅速破败，贫民窟数量激增。例如，1879年纽约市的贫民窟住宅已达2．1万个；至1900年更增至4．3万个，容纳居民高达150万，而当时纽约人口尚不足400万。[12] 在城市住房质量日益恶化亟待维修的同时，一战后期美国旧房维修领域却同样遭遇投资匮乏问题。房产投资无利可图的观念不仅影响了美国住房新建领域，也使旧房维修领域缺乏资金投入。劳工住房新建量的缩减与旧房得不到维修而日益老化，致使一战时期劳工住房质量问题雪上加霜。为此，当时有观察家预测，除非采取措施应对这场住房危机，否则会有成千上万的劳工家庭被迫挤住在条件恶劣的帐篷里。[13] 第三，住房公平问题，即城市居民在住房持有量方面两极分化。自19世纪下半期以来，与大量低收入家庭无房或少房的情况形成鲜明对比的是，城市富裕居民拥有大量城市房产，甚至进行房产投机活动。19世纪美国城市就大量存在兴建简陋住房和将旧房改建成可容纳8户至12户居住的小单元房，租给城市贫民或是新搬人城市急需住房的移民的情况。这种房产投机的现象到19世纪末愈演愈烈。据统计，1890年美国平均每套住房容纳5．45人居住，而纽约高达18．52人，辛辛那提是8．87人，芝加哥是8．6人，波士顿是8．52人。[14] 然而，在城市房租于一战爆发后持续上涨的同时，美国劳工的住房支付能力却因工资水平所限，进一步加剧了住房持有方面的两极分化。根据全国产业协商委员会一项对178个城市的调查报告显示，房租在1914年7月至1924年6月间上涨了85％。[15] 而一战期间，美国劳工平均工资水平增长有限，为此在19个月的战争期间，美国大约发生了6000起罢工事件。[16]收入提高有限与房租大幅上涨，致使一战时劳工住房分配的不公平性愈加严重，甚至出现1916年夏因劳工租不起住房导致约200车行李堆积在火车站的情况，地方官员为此曾向伍德罗·威尔逊总统申请使用韦恩堡军营容纳这些劳工。[17] 总之，这三方面的问题日积月累，在一战时期引发了严峻的劳工住房危机，致使大量军工产业中心因无法解决住房需求而出现劳工反复流失的现象，美国的战时工业生产率因此受到极大的影响。可以说，一战时期的劳工住房危机，在事实上将单纯依靠市场调节无法解决的城市低收入劳工住房问题推到了前台，客观上要求美国政府进行干预。 (责任编辑：admin) |