|
四、一战时期联邦劳工住房计划的局限与评价 综合前文的考察可以看出，一战时期的劳工住房计划作为美国联邦政府首次干预城市住房领域的实际行动，应该被视为美国公共住房政策的起点。与此同时，也可以看出一战时期在解决美国城市低收入者住房问题方面尚未形成较为完整的政策体系，在实践上虽取得一定积极的成效，但尚处于起步摸索的阶段。 这是因为，到一战爆发，美国城市低收入者住房问题伴随城市化已经积累了近百年，是一项长期的社会问题。无论是前文述及的低收入者住房紧缺问题、居住质量问题，还是住房公平问题，随着19世纪下半期到20世纪初城市化进程的加速，一直在不断恶化。到一战爆发时，城市低收入者住房问题实际并非联邦政府眼中单纯的战时劳工缺房问题，而是一项遍及全美各大城市的普遍的社会问题。而这些社会问题的解决，需要联邦政府精心设计、合理布局、耗资巨大的工程，需要各级政府合理配合，并与其他相关政策方面互相补充与支持，制定切实合理、行之有效的系统政策。而这些都是需要政策的长期建设与完善才能实现的内容。 一战时期联邦政府的劳工住房计划却是：(1)在联邦政府长期忽视低收入者住房问题的背景下，在一战劳工住房危机背景下仓促应急出台。因政府对问题的普遍性认识不足，导致应急舰队公司和美国住房公司计划都基本局限在与船运和军工相关的产业。(2)在可资借鉴的经验过少的情况下制定。除了此前的两项贫民窟调查外，政策制定基本无经验和调查资料可供借鉴，应急舰队公司与美国住房公司的计划都是在摸索中不断修订。(3)在美国住房改革运动发展多年，但针对低收入者住房的改革基本限于私人行为或地方试验的背景下制定。早在19世纪，包括规划学家、环境学家、城市生态学家和建筑师在内的一批住房改革者，就致力于揭露贫民窟现象等低收入者住房问题。在他们的推动下，19世纪后半期许多美国城市颁布了专门的住房规范，制定了新建或现有居住单元的最低可居住标准，以防止住房投机活动对低收人住户利益的损害。例如，纽约早在1867年就通过了第一部规范经济公寓建设的法规，此后又相继出台了多部城市住房法。[32]此后，在进步运动的大力推动之下，到1920年至少有40个城市颁布了类似的住房法规。[33]但是，这类改革属于各地自发式小范围 的改革试验，且基本上都是通过问接的规范措施对私人市场进行管理。对于联邦层面如何进行管理与改革，并未形成成熟的理论。直到一战结束以后，20世纪20年代住房改革学家伊迪斯·E．伍德(Edith E．Wood)才提出取消单纯依靠市场调节、建立和发展非营利住房机构的改革理论，进而探讨至联邦行动层面。[34](4)在不断遭到包括住房开发商、供应商、贷款商和房地产协会等利益群体以及保守集团反对的背景下实施。早在1918年5月就曾有国会议员表示担心，一战时期的临时性计划会“成为政府在战后为一般劳工人口提供住房的一项永久性计划的踏脚石”。[35]这类观点极大地限制了一战时期劳工住房计划的进一步发展，也造成了其在战争一结束就被立即停止的悲剧命运。 由于联邦政府没有采取进一步的政策，城市低收入者住房问题在一战结束后进一步恶化，到1929年伴随着大危机爆发，再次给美国政府迎头痛击，主要表现在：(1)对低收入者住房供应能力锐减。新房建设量由1929年的100万套下降到1930年的9万套，到1933年也未能超过10万套。[36]新房建设总量大幅度下滑严重影响低收入者的住房供应，以至于到1937年公共工程局报告明确指出：“美国人民面临的、依然没有寻找到最终解决办法的最紧迫问题是为低收人家庭提供必要的住房。”[37](2)低收入者住房质量问题更趋严峻。1930年统计显示，美国有1100多万户家庭住在“不符合法定标准的住房”中，其中城市中就有600多万户(占城市住户的26％)。住房问题还引发社会动荡，一些地区如纽约哈莱姆黑人区，1935年就因住房问题而发生持续数月的骚乱，居住安全无从保障。(3)住房公平问题雪上加霜。失业与收入不足导致大量家庭失去住房产权或是减少租住房间，进一步加剧住房持有的两极分化。大萧条前全国失业率仅为3．2％，但大萧条期间失业率从1931年的15．9％大幅上升到1933年的24．9％，致使近200万户家庭因无力偿还贷款而失去住房产权。在租房领域，房产业主对那些无力支付或不愿预付房租的住户或驱逐或起诉，造成大批低收入者无家可归。 这些遍及全美各城市的低收入者住房难题，最终让联邦政府认识到仅依靠住房市场自身的调节无法解决低收入者住房问题，于是重新启动了一战时期尝试过的公共住房建设计划，在20世纪30年代自由主义改革的特殊历史环境下，通过1937年的住房法确立起一项针对低收入者住房问题的长期国策。 综上所述，我们肯定一战时期联邦政府的劳工住房计划是美国公共住房政策的起点，对该政策的发展意义重大且影响深远。与此同时，我们也必须认识到这两项计划是在战争的特殊历史背景下产生的应急性计划，不可能在短时间内彻底解决近百年积累下来的低收入者住房问题，也无法推动美国政府彻底突破传统思维的限制，在一战时期就认清连续的、专门针对低收入者住房问题的公共住房政策存在的必要性，从而错失了一次较早开始、长期建设公共住房与住房保障制度的机会。 (责任编辑：admin) |