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三、联邦劳工住房计划与美国公共住房政策的起点 一战时期联邦政府的劳工住房计划虽然建设时期短、规模小，在实践上也只是初见成效，但如果我们将该计划置于美国联邦城市住房政策发展的整体脉络中进行比较分析就会发现，它才是美国公共住房政策的真正起点。 第一，与此前联邦自由放任的住房政策相比，一战时期联邦政府的劳工住房计划拉开了美国联邦政府干预城市住房政策的序幕。 一战以前，联邦政府历来极少涉足城市住房领域，仅在19世纪末20世纪初尝试过两项调查计划。1892年，国会拨款2万美元，调查巴尔的摩、芝加哥、纽约和费城等20万以上人口的城市的贫民窟状况。但调查报告提交后，联邦政府并未采取任何实质性的干预行动。1908年，西奥多·罗斯福总统组建“总统住房委员会”(the President's Housing Commission)，对大城市贫民区进行调查。该委员会建议联邦政府提供贷款，以便“建造供贫困人口通过租赁或低息贷款购买廉价而卫生的居所”，但是国会认为该建议超出宪法赋予联邦的权力未予采纳。[23]很明显，这两次联邦行动都止于调查阶段，在调查报告提交后，联邦政府都没有采取进一步措施。相比之下，一战时期联邦政府的劳工住房计划与这两次行动截然不同，属于联邦政府建设公共住房、直接干预城市事务的一项崭新政策。 第二，与罗斯福新政初期的公共住房计划相比，一战时期联邦政府的劳工住房计划时期更早，而新政初期的公共住房计划只是一战时期劳工住房计划的继续。 新政初期的公共住房计划指的是根据1933年《全国产业复兴法》规定、由公共工程局主持的两批应急建设计划。第一批主要通过向私人建筑师或建筑公司发放低息贷款并由他们具体设计建造的间接方式进行，1933年至1937年共有7项计划得以实施。[24]第二批计划则采取由公共工程局直接主持有关工程的选址、征地、设计和建造的方式进行，1934年至1937年共有5l项计划实施，新建住房21640套。[25] 之所以说新政初期的公共住房计划实际是一战时期劳工住房计划的继续，主要基于如下三方面的考量。就计划性质而言，一战劳工住房计划是应急性的，目的是应对战时劳工住房危机。而一战后该计划被停止，低收入者住房问题却继续恶化，这就是新政初期公共住房计划出台时所面临的问题。不过，受一战劳工住房计划的影响，新政初期的公共住房计划不是专门解决低收入者住房问题的，而是1933年国会在为公共工程局拨款时所说的“考虑尽快增加就业”以应对1929年大危机，仍属于应急性的住房计划。[26] 就计划规模而言，受一战时期小规模的劳工住房计划就见成效的思维限制，新政初期的公共住房计划的建设时期也不长，从规模上讲仅是公共工程局主持的全国复兴计划中的从属部分，与其他公共工程项目相比微不足道。据统计，新政初期第一批7项公共住房工程仅占公共工程局总工程量的0．02％和资金总支出额的0．2％，而第二批51项公共住房计划也仅占总工程量的0．15％和资金总支出额的3．2％。[27] 更为重要的是，就计划设计而言，一战时期的劳工住房计划带有明显的摸索与反复试验的早期政策特点，计划初期应急舰队公司和美国住房公司都曾尝试通过抑制房租、改善交通等间接辅助措施解决住房危机，在效果不佳的情况下最终转向直接新建公共住房的方式。而新政初期公共住房计划也保留了该特点，其首批7项计划存在承担项目的私人建筑师或建筑公司忽视贫民窟清理工作，人为提高建筑档次导致房租水平过高等问题。这些问题促使公共工程局自1934年转向直接开发，控制成本并加大贫民窟清理力度。总的说来，这种短期、小规模的应急住房计划，在一战时期出现，到新政初期被富兰克林·D．罗斯福政府继续沿用。而这种计划本身带有的早期政策不成熟的特点，直到1937年《美国住房法》(United States Housing Act)颁布，通过立法形式针对低收人者住房问题形成了比较独立、完整的公共住房政策体系后，才发生改变。 第三，与美国公共住房政策的整体发展相比，一战时期联邦政府的劳工住房计划具有显著的政策开创意义，在诸多方面对其后的政策影响深远。 就公共住房政策的保障方式而言，一战时期的劳工住房计划首创正统公共住房建设方式。正统公共住房是通过政府出资建房，直接增加住房供应量的一种保障方式，它与补贴住房建设计划和房租补贴计划一起构成了20世纪美国公共住房政策的三种基本类型。正统公共住房的典型特征就是政府保有公共住房的开发权、所有权和管理权。一战时期，美国住房公司采取直接建设与管理的方式，而应急舰队公司虽然是通过提供贷款给下属公司的方式间接建设公共住房，但正如一份应急舰队公司报告指出的，应急舰队公司保留的权利比单纯的贷款商和银行要宽泛，包括设计控制和管理监督。[28]两项计划最终都保留了新建房的开发、所有和管理权，都属于正统公共住房建设类型。而在一战时期实施以后，正统公共住房更是长期作为联邦政府应对低收入者住房问题的核心办法，直到1974年住房法出台才被房租补贴计划所取代。 就公共住房政策的对象界定而言，一战时期确立的只针对少数低收入人群的特惠原则一直持续至今。这一点与以新加坡为代表、依靠公共住房政策解决全国多数人口住房问题的普惠类型，是截然不同的。一战时期美国劳工住房计划是针对低收入的战时劳工及其家庭设立的，明显属于受惠对象集中的特惠类型。而一战之后，即便在1929年大危机爆发中城市住房严重短缺和二战后因军人复员等因素引发“城市房荒”，住房问题成为影响从中产，到低收人多个阶层的普遍社会危机之时，联邦政府采取的都是将中产阶层与低收入住户的住房问题分开处理的方式。美国公共住房政策旨在解决低收入住户的住房问题，并且长期保持了这种特惠的特点。 就公共住房政策的辅助措施而言，一战时期劳工住房计划采取的不少措施都为后来的公共住房政策所继承。例如，一战期间应急舰队公司与美国住房公司在实施建房计划时是有权征地的。[29]1949年的住房法继承了一战时期的做法，对征地权作了明确规定：“联邦政府授权地方政府可以使用征地权来集中成片地获取贫民窟、衰败地区、空地等地产，经过规划和清理后卖给决定计划重建的公、私机构，以使之能够为城市再开发计划物尽其用。”[30]自此，征地权这项对于政府或地方住房管理机构在获取开发成本过高的城市区域时意义重大的权力，被正式确立下来。再如，一战时期通过空置登记局等措施来利用私人住房补充劳工住房不足，这一点在1965年的住房法出台时得到了进一步发展。1965年的住房法规定，地方住房机构可以购买、租赁、修缮私人房屋作为公共住房的补充。在该法案第一个四年建设计划预计开发的6万套公共住房中，3．5万套为新建，其余都是利用私人房屋。[31]存量住房的利用，为政府与低收入住户提供了更多的住房选择，也在一定程度上避免了新公共住房建设周期长、对原有社区破坏大的弊端，被1965年以后的公共住房政策长期沿用。 综合上述三方面的比较分析，我们可以肯定，一战时期的联邦工人住房计划才是美国公共住房政策的真正起点。 (责任编辑：admin) |