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二二战的制度遗产与“国家安全国家”的蓝图——《埃伯斯塔特报告》 “国家安全国家”的建立，是美国历史上的全新事态，是对其自身政治传统的重大背离。第二次世界大战以前的大部分时候，美国政治生活中居于统御地位的是一个三位一体的观念模式：美国式“反国家主义”，旨在限制中央政府规模和权力，抑制政府财政汲取能力和官僚机构扩张；美国式“反军国主义”，戒惧和防范军队规模和势力坐大，反对在和平时期保持常备军，相应的严格奉行“文官控制军队”原则；对外政策方面的“孤立主义”，力求避免在海外卷入国际冲突，避免卷入战争。在国家意识形态、国家构建的机理和军事因素在国家构建中的作用上，历史上的美国堪称“例外”。整个19世纪美国扩张主义间歇性发作，到威尔逊时期，“国际主义”作为“孤立主义”的对立物登台亮相，美国加入第一次世界大战。但一战结束后，美国仍旧迅速退回到孤立主义。与此相应，在19世纪晚期美国经济力量迅速壮大的同时，其“nation强大，state虚弱”的局面未根本改观，仍维持着“一个因过于虚弱而不能持续汲取国内资源，同时因过于分散而不能以系统连贯的方式采取行动的国家(state)”(22)。进入20世纪以来，美国政府内部和军事部门曾有过多次创议和努力，旨在强化军种之间、外交和军事部门之间的统筹协调，提高动员国内资源的制度能力，但均收效不彰或归于失败，未引发国家体制的重大改观。正如厄内斯特·梅所说，直到1930年代中期，美国联邦政府的设计仍然大体上面向内部事务，掌管对外事务和军事事务的机构规模小，地位边缘。那时的华盛顿不过是个“和辛辛那提城一般的首都”(Cincinnatian capital)，当然也远没有后来那般威武壮观的帝国中枢气象。(23) 美国建立“国家安全国家”的实实在在的努力，首先是作为它对第二次世界大战的反应而开始的。如果说战争从来就不局限于军事，那么二战比以往的任何战争都更多地涉及军事以外的内容，更多地涉及军事和非军事领域之间广泛、深刻、复杂的互动。如果说第一次世界大战已经使美国人领略了现代总体战(Total War)的酷烈和复杂，那么二战才最终迫使美国人认真面对这一新的世界历史因素，使其在对当代世界的认知中融入了对外部威胁空前强烈的恐惧感和危机感。美国赢得了战争，但战争中暴露出美国军事指挥体制、政府决策体制和动员体制上的种种缺陷，使得美国人做出必须为因应总体战而以前所未有的幅度改变自身、重建国家体制的决断。《埃伯斯塔特报告》就是美国构筑“国家安全国家”的蓝图和纲领。 自美国加入二战以来，美国政府和军队为适应战争需要而在机构和程序上做出了诸多临时性的变更和安排，其目标和方向已经显示了其后“国家安全国家”的特性，成为战后国家制度建设的基本遗产。首先，克服组织上的本位主义，强化军种之间、军事和非军事部门之间的统筹协调，以提高决策和行动的效率，这方面最重要的成果是建立参谋长联席会议和“国务院—陆军—海军协调委员会”(SWNCC)。其中前者是战后军队体制的最高层级的制度设施，后者则可在一定意义上视为国家安全委员会的前身。其次，建立和深化对产业和人力资源实施战争动员的体制，设立了战争动员办公室(Office of War Mobilization，后更名为Office of War Mobilization and Reconversion)、战争生产委员会(WPB)、陆海军装备委员会(ANMB)等机构。此外，战争还产生了一个重要的制度遗产，即战略情报局（OSS，中央情报局的前身）和其他各情报机关的建立或壮大，而现代“情报共同体”(Intelligence Community)的形成反映了情报和秘密行动的重要性增强，以及综合性战略情报相对于战场战术情报的重要性上升的趋势。(24) 在战争期间进行制度变更和制度创设的同时，美国军队和政府中展开了关于国防体制的大辩论，其内容涉及：如何看待、总结美国在二战中决策和指挥体制上的基本经验教训，如何对军事体制进行改组，乃至于战后应建立何种全面协调军事和文职部门的组织体制。这场辩论在很大程度上以1943年以后的所谓“军种战争”(service war)为表现形式，在战争后期趋于白热化。海、陆军之间为了在战后军事体制和资源分配格局中占据更有利的地位，争相提出各自的军事体制改组方案。陆军主张合并陆、海军，建立统一的国防部和单一的军事指挥体制，对美国武装力量实施“一体化”(unification)改组；海军则主张继承二战的主要制度遗产，通过跨部门机构强化联系协调的机制，同时维持海、陆军的分立。(25)为了对抗陆军方面的改组计划，海军部长詹姆斯·福莱斯特尔(James Forrestal)在1945年6月任命他早年的公司合伙人、老友和私人顾问费迪南德·埃伯斯塔特(Ferdinand Eberstadt)，就军事和国家安全体制的改组提出规划和建议。埃伯斯塔特在战争期间曾担任陆海军装备委员会主席和战争生产委员会副主席，对军队和国家体制已有诸多定见和设想。他召集了一个研究小组，其成员多兼有广泛的商界或学界背景以及战争期间参加政府工作的经验。(26)在进行了3个月的研究、讨论、广泛的咨询之后，9月25日，埃伯斯塔特向福莱斯特尔提交了最终报告全文。10月18日，报告送呈杜鲁门总统；10月22日，由参议院海军事务委员会印发（12月17日解密）。(27) 《埃伯斯塔特报告》的内容远远超越了海军方面维护自身地位、阻止陆军改组方案的初衷。它本着“为总体战而进行总体组织”(total organization for total war)的精神，不限于军事组织体制，而是通盘考虑军队和文职部门、政府机构和私人部门，全面规划设计战后整体的国家安全组织体制以及永久性战争准备和动员体制。报告对美国在战前、特别是在第二次世界大战中的相关历史经验，以及英、德等国的组织体制，予以分析和总结，申述了战后国家机构改组的必要性和基本方略。《报告》认为，自一战以来，美国在军事、外交的组织体制上基本上是失败的，其中最大的弊端在于部门和职能之间缺乏统筹协调。《报告》要求在“国务院和各军事部门之间，在军事部门和负责产业和人力资源动员的规划和执行的部门之间，以及在信息和情报的收集及其分发和使用之间，在科学研究的成果及其军事运用之间”建立制度性纽带，实现统筹协调。(28) 《报告》提出十二项具体建议：(1)将军事部门组织为三个相互协调的部，成立单独的空军；(2)建立总统亲自担任主席的国家安全委员会(National Security Council, NSC)，作为国家安全组织结构的“基石”(keystone)，全面协调对外政策和军事政策的制订和执行；(3)对二战中建立的参谋长联席会议予以保留，以达成军种间的协调和协同，并向总统和国家安全委员会就军事问题提出咨询和建议；(4)建立国家安全资源委员会(National Security Resources Board, NSRB)，负责平时和战时的工业和其他民间部门的军事动员计划，并在NSRB下设一个顾问委员会，由商业界、产业界、劳工和农业组织的代表组成，以保持军事部门和民用经济部门之间的密切联系；(5)建立军备委员会(Military Munitions Board)，掌管军事订货和后勤；(6)对现有的跨部门机构进行研究，以就其重组、合并和解散做出决定；(7)在科学研究和发展方面采取“积极措施”，统筹军队、学术界和产业界的科技研发活动；(8)设立军事教育和训练委员会及附属的由教育界人士参加的顾问委员会；(9)设立中央情报局，向国家安全委员会和其他部门提供所需的情报，并在各情报部门间居中统筹协调；(10)“在相互协调的各军事部的组织结构上实现最大限度的平衡”，增强军种间在行政管理、采购和后勤方面的协调；(11)在行政部门（特别是NSC和NSRB）与国会之间保持密切联系，加强对外政策和军事政策诸领域的连续性和统一性；(12)由总统或国会或者两者联合任命一个委员会，对国家安全问题进行整体研究。(29) 《埃伯斯塔特报告》的意义和重要性是多方面的。第一，《报告》以有力的方式阐述了战后美国的一个基本国家目标，即美国必须进行前所未有的“面向总体战的永久性战争准备”，为此又必须以前所未有的方式对军事和外交机构实施扩张和集中化，以前所未有的规模和强度对国内资源在和平时期实施动员。而国家的动员和组织体制的这一根本性变化，也是美国对外政策体系完成由孤立主义向全球主义转型的一个基础和组成部分。如果不把面向国内的方面和内容排除在“战略”的概念之外的话，则我们有充分的理由认为，这也是战后美国“大战略”的基本方面和内容。第二，《报告》以清晰具体的方式阐述了联邦政府中与对外事务相关的组织体制的基本原则，也设定了“国家安全国家”的一些主要的制度要件，如国家安全委员会、参谋长联席会议、中央情报局以及NSRB等承担国内动员功能的机构，均在冷战进程中延续下来并持续演变强化，成为冷战政策运行的组织框架和制度平台。第三，《报告》申述和体现了“国家安全国家”运作方式和实践风格中的一些基本特点，强调在战争准备和动员中强化政府和私人部门之间的合作关系，提倡在两者之间建立沟通联系的渠道和咨议制度，吸纳包括学术界、产业界等各领域的专家及其知识资源，凸显了美国式的管理主义(managerialism)，凸显了对组织效率、组织技术的强调。所有这些因素均是冷战中美国动员经济、人力和智力资源的机制的重要因素，标示着美国“国家安全国家”自身的特性，也昭示了美国形态的政商关系、政学关系的特性。第四，《报告》在原则和论说上致力于维护美国的民主认同，其制度设计力求使新的国家安全组织与美国权力分割和“文官控制军队”原则相符合，并就防止战争压力下权力的过度集中和“马背上的人”控制国家的倾向提出警告。(39)就此而言，它标示了新生的“国家安全国家”与美国政治传统之间的连续性，也体现了美国政治意识形态的构造和当时的基本政治生态。 《埃伯斯塔特报告》更深远的意义可以表述为：它是申述对美国主导性政治传统构成重大偏离和震荡的“国家安全”观念的第一个、也是冷战早期最重要的纲领性文本，为美国“国家安全国家”奠定了话语和意识形态的基础。《埃伯斯塔特报告》不只是一个方案，而且是一个论说的文本，它以大量的篇幅投入对原理和原则的讨论，而且“将原则牢固地建立在研究和分析的基础上”，眼光长远而广阔，思虑深入而周详。(31)特别是《报告》的分析和研究部分，可以说综合和申述了一战以来形成和壮大起来的、秉持国际主义和“自由合作主义”观点的“国家安全精英”中的共识。《埃伯斯塔特报告》的出现先于通常所认为的冷战爆发的时间，甚至先于美国对苏联的意图和性质、美苏关系的全面对抗格局做出明确判断和公开宣示，这一事实表明：无论是作为美国冷战努力的基础工程，还是作为冷战“大战略”的一个方面，《埃伯斯塔特报告》都完全有资格列入最重要的冷战史文献之中。 (责任编辑：admin) |